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上半场发言人程明修:论公务员惩戒新制之正当法律程序

时间:2018-08-09   来源:  责任编辑:att2014

各位领导、各位专家学者:

  大家好!首先感谢大会的邀请,以及这次会议的召开。我今天的文章是关于公务员惩戒制度在台湾的发展,主要针对2015年的法律修改。

  台湾公务人员惩戒制度的发展可以上溯到上一世纪北洋政府时期,当时已经有几部关于文官和司法官的惩戒条例;这种文官跟司法官的分流发展,一直到国民政府后统一成公务人员惩戒条例,引到台湾继续实行,而在2015年有重大转折。今天的主要报告内容主要针对2015年前后的制度转折为各位做说明。

  旧公务人员惩戒制度在适用上遇到一个不单纯属于行政法层次的困境,而是宪法层次的问题。在台湾地区的“宪法”77条规定了司法院的功能包含一个重要任务,即公务人员惩戒。目前司法院下设立了公务人员惩戒委员会,在实际对于公务人员的人事考评上大幅透过其他特别法,撷取有关公务人员惩戒的责任,把这些权限吸收到公务人员考绩制度当中。所以在旧制,包括现在也是如此,呈现了两个轴线的发展:司法院对公务人员有惩戒权,一般的文官行政首长对于他的所属公务人员也有惩处权;惩处权和惩戒权如何区分、如何理解,在宪法层面是一个非常困扰的问题。

  旧公务人员惩戒制度中,特别针对九职等以下公务人员——台湾的公务员体制采取旧的中国九品中正制度,所以公务员有三个官等,当中再区分一职等到十职等;九职等可以理解中高公务人员——九职等以下的公务人员可以由所属长官进行惩处。同时规定了九职等以下的公务人员可以由司法院惩戒,在惩处程序上可以由主管长官惩处、或移送检察院弹劾之后再送公审会惩罚。所以旧制就出现了多轨,同时在适用程序上多元的混乱现象。在惩戒程序上也出现了分歧,一般公务人员的惩处制度上有司法救济的可能性,进入到一个很特殊的公务人员保障救济机制,这个保障救济机制有一个类似于大陆的复审程序,同时可以进入到后续的行政诉讼二审救济。但是在司法院公务人员惩戒委员会下做的公务人员惩戒,一次惩戒完毕后定案,造成公务人员权利救济管道出现相当大的分歧。这种制度上的歧异以及人权保障上的落差,导致2015年的重大修法。

  2015年的修法也不是一次造成,中间有一次司法解释推理。我介绍两个重要论点。第一是对于旧制公务人员委员会的组成形态,未以一般法院形态而进行法院审理功能,进行了相当大的批判,这是1992年所做的解释,司法对立法部门做了类似立法建议,希望能够在立法的进程中赶快把法院的组织化完成,但直到23年后的2015年这个工作才完成。第二是有关正当法律程序的欠缺;在旧公务人员惩戒制度中,所有惩戒程序都没有公开申请、对审、言词辩论等相关规定。同样的,1992年的解释也对此提出相当大的批判,认为旧公务人员惩戒法中的程序规范有极度明显欠缺。如上所述,过往制度适用上的歧异,以及立法上面的建议,导致了2015年的修法。关于修法,我的文章提出四个比较大的修改动向。

  第一是公务人员惩戒委员会的组成方式。自2015年修法后正式改采法院组织的运作形式,同时在公务人员惩戒委员会中采分庭审理模式。整体运作虽然名称不叫法院,还是叫公务人员惩戒委员会,不过实质上的功能已经跟法院没有太大差别。

  第二,做了条文的堆叠。关于惩戒程序的程序规范,例如需要委任代理、卷证预览等,都有缜密的规范,跟旧制有相当大的差别;各位可以看出条文数量几乎比旧制多了一倍,在密度上有相当大的调整。

  第三,旧制公务人员惩戒条文相对简略,其立法与实施结果,可能因为政治调查的缜密需求,而造成惩戒程序的严格化,同时也造成公务人员惩戒跟刑事裁判类比的误解。2015年后我们采取德国新的审判制度,德国把公务人员惩戒废掉之后,将其纳到行政诉讼系统中,我们也改采这种立法方式,在准用程序中改采准用行政诉讼程序。

  最后是关于惩戒程序与刑罚之间的关系。过去相当长一段时间,到底这两个程序应采所谓“刑先惩后”还是“刑惩并行”,曾有争议。旧制是采刑惩并行,但规定若惩戒处分应以犯罪是否成立为断而有必要时,即得于刑事裁判确定前,停止审议程序。但是倘若刑事程序一拖二十年,待公务人员退休,则惩治效果不再有必要性。所以修法规定,刑事一审前公务人员惩戒程序可以中止;明定以“第一审刑事判决”作为停止审理期间之上限。

  以上是2015年修法的主要动向,请各位指教,谢谢!

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