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上半场发言人姚思远:国际反境外贪腐机制之两岸借鉴

时间:2018-08-09   来源:  责任编辑:fml

各位领导、各位专家学者:

  大家好!谢谢两位主持人。我的演讲题目是《国际反境外贪腐机智之两岸借鉴》,其实国际反贪腐协议,假设从条约成就的时间来看也发展过了二十多年,基本上最关注的是两个面向,一个是反境内贪腐问题,另外一个是反境外贪腐的问题。反贪腐的滥觞源于美国1970年针对水门事件之后的调查产生的,调查发现国际企业从事很多贪腐行为对美国政治经济产生重大影响。所以美国政府在1970年代之后的20年持续努力,希望国际间建立起合作反贪腐的机制,包括对抗境内贪腐以及境外贪腐的相关规范。由于台湾跟大陆之间的关系特殊,我们可能不容易在国际平台上进行有关境外反贪腐的合作,所以这小小的一篇文章只是建议:未来如果两岸有建立协议的空间,或许反境外贪腐也应该是一个考虑的重点。

  我的文章在论文上册382-395页,仓促为文,难免有疏漏之处,请大家多多指教、见谅。

  所谓贪腐,最简单的定义应该是世界银行的定义:“The abuse of public office for private gain。”这个定义时至今日已经不够周全,我们看到国际或内国反贪腐的规范,对于私人企业的贪腐行为也纳入其间。但虽然不是周全的定义,至少是我们了解的起点。

  反贪腐由来已久,但贪腐到底有什么重大的影响,我看了Prof. Jeremy Pope 文章中的一段话,他的观点值得重视,因为他是国际透明组织的创始人之一,其对反贪腐的重要性和概念当然值得两岸进行了解。Prof. Jeremy Pope说:“贪腐会破坏利伯维尔场力量的可能利益,生意人会因此破产,一个健全、健康的经济体系的相关规则会因此遭到扭曲。如果一个公司习于以贿赂从事经营会必然腐败,对于社会发展极端重要的经济进步的可能机会也会因为贪腐而灰飞烟灭(Corruption crushes the potential benefits of free market forces. The honest business person goes broke, the rules of a healthy economic system become twisted, and companies addicted to paying bribes become rotten ……Prospects for economic progress, so vital to social development, are ruined)。”这是我们面对贪腐问题要必须有的重视和心态。

  联合国是2003年才签订反贪腐协议,之前做了相当缜密地研究。联合国在签订UNCAC前所进行之研究显示,全球3%-5%之国内商品总交易额系洗钱活动之结果,其所涉金额约达每年六千亿至一兆八千亿美元之间,而此金额多数为与贪腐行为相关之所得。然而,在各国经济发展高度互动互赖的现实下,任何国家单方面的整肃跨国贪腐,都恐将是徒劳无功之举,因此国际间乃有各项反贪腐协议的签署。这样的国际合作对于台湾跟大陆两个积极地在世界上从事商业活动的国际法主体而言,当然必须要受到重视。事实上,台湾这几年退步甚多,我记得刚开始研究国际贸易法的时候,台湾排名进出口排在11—13之间,现在落到18、19,大陆一直长足进步,现在在1、2名之间。不仅国际表现是亮点,两岸之间的贸易活动也是频繁的,去年两岸贸易总额有五千亿美金,年增率占14%,是大陆地七大贸易伙伴。台湾大陆之间是这么重大的贸易伙伴,却没有对两岸之间的贪腐行为的合作努力确实是不智。

  在投资部分,根据大陆商务部台港澳司资料统计,截至2017年9月,大陆累计批准台商赴大陆投资项目,已超过10万个,实际使用台资逾660亿美元,粗估协助大陆创造了1千1百万个就业职缺。在大陆对台投资方面,大陆累计已超过400家非金融企业赴台设立公司或代表机构,投资金额超过22亿美元,范围涵盖批发零售、通讯、餐饮等多个行业,为台湾创造1万6千个以上就业机会。两岸之间不论是商品还是投资互动是非常频繁的。我再重复一次,如果两岸之间没有互相的反贪腐合作机制,长久发展是非常不智的行为。两岸最近十年来非常积极地参与国际反贪腐活动,只是在台湾面临的困难较多一些,没有办法签署联合国的反贪腐公约,大陆2005年已经签署了。条约最重要的功能是外合内化,对外从事国际合作、合致国际规范,对内也希望透过条约的签署改变国内的法规体系,所以有外合、内化的作用。台湾基本上在此协议上没办法外合,但至少想办法可以做到内化结果,透过制订施行法让台湾立法机关、行政机关必须要改变目前的法规体制。这是我们现在之所以要关切跨境反贪腐的基本原因。当然国际反贪腐行动非常多,包括美洲国家组织、OECD、欧盟、联合国都有,现在两岸共同可接轨的平台是联合国的反贪腐公约。我们就UNCAC做一些简略的说明,UNCAC内容大概可分为四方面,第一个是关于贪腐行为的罪行化,二是预防机制,三是国际合作,四是进行贪腐流外资产的返还。两岸反贪腐都进行了一段时间,大陆根据所签署的联合国反贪腐公约,台湾根据反贪腐公约施行法,台湾今年完成法务部主导之「联合国反贪腐公约首次国家报告」,该报告指出,台湾有关UNCAC的落实,可大致分为预防贪腐、刑事定罪及国际司法互助及执法合作三个面向。该报告指出,UNCAC施行法生效迄今,台湾针对不符UNCAC规定之法令措施进行了以下措施:(1)强化“国家廉政建设行动方案”,依UNCAC原则订定具体策略、执行措施及绩效衡量指标;(2)强化没收政策,新增刑法“没收”专章;(3)强化洗钱防治措施,扩大特定犯罪范围,并引进扩大没收之规定;(4)强化国际刑事司法互助机制,并研修“引渡法”,期能提供较完备之国际合作机制。

  大陆全国人大常委会则系在2005年批准了UNCAC,并展开接轨国际的反贪腐努力,近年重点如下:(1)于2007年成立国家预防腐败局,后该局经2018年第十三届全国人民代表大会所批准之改革方案,并入国家监察委员会;(2)积极接触区域及全球反贪腐平台,例如国际反贪局联合会(International Association of Anti-Corruption Authorities)即于2006年在北京成立;(3)针对引渡及追回境外赃款等面向,强化多边国际合作;(4)进行国内法规改革,通过了有关贿赂外国政府官员、资产追回及洗钱防制等新法规。

  两岸在UNCAC的影响下,确实均各自改善了打击贪腐的机制与强度,但仔细检验,其重点均高度聚焦于收受端的制裁与赃款追回,而对供给端国际贪腐犯行之规范显然相对轻忽。就国际合作言,若仅是在关切内国贪腐行为的追究及外流不法资产的追回,则强化各国司法互助即可,但前述国际相关协议的关切显然不仅于此,UNCAC即要求各国所界定的贪渎犯罪行为不但包括对本国政府官员为之者,尚应包括对外国或国际组织公务员之贿赂行为,也及于私人企业之贪腐作为,两岸就此领域显然着墨相对有限。

  在结论部分,UNCAC系目前国际间防制贪腐最全面性的条约,迄2018年5月30日止,共有140个签署国及185个正式缔约国。两岸因国际政治因素,无法在UNCAC等国际协议的框架下进行反贪腐合作,但若跨境反贪腐是目前国际经贸活动必须处理的关键议题,则面对两岸错综紧密的投资贸易关系,容许两岸之间商业活动成为国际反腐败工作的化外之地,显然不智。因此,两岸政府必须慎重思考自行建立两岸反贪腐协议的必要性。两岸之间的跨境反贪腐协议,或许对UNCAC所关切的罪刑化及预防机制部分毋需也无法多所规范,但至少应就两岸合作及资产返还面向建立必要之合作机制。两岸迄今已举行过11次高层会谈,签署了23个协议,仍然是可被期待的,可能需要一些时间。但无论如何,如果两岸经贸是我们未来必须处理的重要课题,两岸跨境反贪腐的协议,也是我们必须要去斟酌的重要议题。

  谢谢大家。

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