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2024年05月29日 星期三
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上半场发言人叶世明:社会治理视域下的两岸司法互助

时间:2018-08-09   来源:  责任编辑:fml

各位领导、各位专家学者:

  早上好!我是做台湾社会研究的,很高兴有机会与各位探讨两岸司法互助问题。

  我先介绍一下研究的背景,主要是基于如下几个方面的思考:

  1、中共十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“依法保护台湾同胞的权益”、“推进两岸司法合作”,就是要以法律手段解决两岸人民关切的议题,保护两岸同胞权益。

  2、十九大报告已经明示,大陆将率先单方面制定和落实相关政策,以实际行动满足两岸人民的美好生活的需求。两岸关系将更多聚焦民生议题。大陆将继续探寻两岸共同事务合作治理途径和方式。31条惠台措施实施以及各地各部门出台落实31条惠台措施的具体办法中,鼓励台湾同胞和相关社团参与大陆扶贫、支教、公益、社区建设等社会工作,彰显了大陆对台工作的两岸共同治理的理念。随着两岸交流的深化,两岸面临的公共问题越来越呈现出复杂化、外部化、和多元化的态势,同时,各种非政府、非营利组织的迅猛发展都在呼唤两岸社会走向合作治理。这也是促进两岸经济社会融合发展的客观需要。

  3、司法在社会治理中扮演了愈来愈重要的角色,被称为微观社会矛盾纠纷的灵敏显示器和社会治理状态的预警机。当前,两岸互涉犯罪,诉讼案件数量的不断增长,通过司法方式解决利益冲突已经成为解决两岸社会矛盾与民众纠纷的重要途径。诉讼案件增长成为促进司法互助机制与两岸社会合作治理相勾联的现实根基。 正是基于上述的背景,认为社会治理与两岸司法互助的相关问题值得关注与研究。

  接下来,介绍文章的主体部分,有三个方面内容:一是分析两岸社会治理与司法互助机制的关系;二是两岸司法互助的作用与意义;三是完善两岸司法互助机制的思考。

  第一部分里首先分析了价值重合的社会治理与司法治理的关系。司法是依法治国的重要手段,无论是解决纠纷,还是规制社会,都必须建立在严格执行和正确适用法律上。它是权利保障的最后屏障,是权利实现的最后期待,所以其独特价值更为突出地体现为通过个案实现公平、正义、救济和规制。但在民主政治环境下,司法已无法脱离社会治理的公共性而独自清高。社会是法律下的社会,法律是社会中的法律。

  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平”的要求以及对于“司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用”的判断,无疑是对法治以及司法所具有的社会治理功能与作用的明确肯定。司法机关对案件的审判活动从其所发挥的作用上讲就是一个解决社会矛盾、恢复社会秩序、调整经济关系、在微观上进行社会治理的过程。从宏观层面上来讲,司法判例具有树立导向、明确规则的作用,同时也引导群众依法、合理、理性地表达诉求,促进、示范、保障社会行为的发生。由此可见,司法在起源上是以社会为起点且在目的上以社会为归宿。这是司法治理在社会治理过程中应该坚守的实践维度。司法的这一社会属性要求它必须满足社会治理在结构和功能上的法律诉求。概言之,社会治理与司法治理功能的核心都是化解纠纷、管控社会风险并促成良性秩序,推进社会治理机制的协调性和有效性,满足社会的司法需求。这体现了司法治理的价值与社会治理的价值相互重合。

  司法治理的价值与社会治理的价值相互重合也决定了二者在发挥功能上相得益彰。也就产生了通过司法互助机制的两岸社会合作治理。法治是规则之治,治国之重器,是国家治理体系和治理能力现代重要内容。我们正处在时代变革的前沿,社会所面临的问题是一种在全球大环境下产生的复杂系统性,各种各样的问题前仆后继的到来,无时无刻不在变化之中,并且相互联系、彼此缠绕。把法治作为社会治理的最优模式,强化法治思维,善用法治方式,不断提高社会治理法治化水平,将妥善解决大量社会治理难题,有力维护社会和谐稳定。新形势下,司法机制之所以能进入社会治理的论域,既与宏观层面上公共事务治道变革的趋势相关,也与当代中国社会矛盾冲突、诉讼案件不断攀升的现实社会情境相互关联,将承载更多使命、发挥更大作用。

  两岸社会合作治理既是一个理念体系,也是一个方法系统,更是一种实践过程,这种过程以治理变革为内容,在趋向达到善治的过程中,每一步都需要司法治理机制的有力支撑。而两岸司法互助顺应治道变革,置身于两岸社会治理的体系之中,通过执行和适用法律,打击犯罪,解决纠纷,调整利益关系,实现权利,守护规则,维护社会公平正义,促进善治的前沿阵地。司法互助所具有的这种角色与作用,与两岸社会合作治理所蕴含的两岸合作共治的内涵相互呼应,同时,也成为新时期两岸司法互助在自身完善上不可回避的重要使命。

  第二部分我想阐述一下两岸司法互助的作用与意义。这部分的内容北师大的黄风教授昨天已经做了详细地阐述,这里我主要围绕着两岸2009年签署的司法互助协议来阐释。我们知道这个协议虽然只是框架性的,但是我们在实行司法互助的范本,协议的一些内容开创了两岸合作的许多新意。两岸双方同意在民事、刑事领域开展互助,采取措施共同打击双方均认为涉嫌犯罪的行为,互助送达民刑事司法文书、调查取证、移交罪赃、认可及执行民事裁判与仲裁判决等。协议推动了两岸司法互助制度化、紧密化,在共同打击犯罪、维护两岸同胞权益方面发挥了积极作用,促进两岸司法合作的健康有序发展。两岸司法互助机制参与两岸社会合作治理,正是回应了社会复杂性增生与诉讼数量增长的现实,进而通过司法活动发挥积极能动的作用,促进对两岸社会的合作治理,填补法律规范与社会现实之间的鸿沟,落实法治的目标与价值。这对于促进两岸经济社会融合发展以及推进依法治国实践都具有非常重要的现实意义。

  这里我谈谈跟社会治理价值与功能相关的作用与意义。归纳了三个要点:第一是深入开展两岸业务交流,两岸社会合作治理有序有效地推进。2011年起最高人民法院与台湾法务主管部门就协议执行建立了定期会商机制,保持每年至少2次商谈,目前已先后进行11次,也组成联合工作团共同赴金门县和厦门市进行实地调研。最高人民法院与台湾司法主管机构也自2010年起在协议司法交流框架下开展了包括法律资料交换、年度组团互访、合作举办海峡两岸暨香港澳门司法高层论坛等一系列的交流与合作。再如,2016年520之前的统计数据,两岸联手赴东南亚开展了47次警务执法合作。这是2015年最高院提供的两张图表,可以看出受理的案件是逐年上升的,涉台司法互助业务内容也不断丰富。

  第二是以司法互助推进社会治理能力提升,保证台胞权利。两岸警方在协议框架下密切配合,加大打击力度。为此还建立了业务联系窗口、动态通报、联合侦查、合作打击、常态化交流等多项合作机制。不断提升侦破效率,取得突出成效。两岸司法合作的范围、层次都在不断拓展,沟通和交流也日趋频繁,切实有力地保护了台胞权益。

  值得一提的是,在台湾方面近年来就两岸所签各项协议的民意调查中,两岸司法互助协议支持率始终保持最高,最高时超过80%。在台湾这种民意多元社会,两岸司法互助协议何以获得如此高的民意认可度。其中一个重要原因应该在于,该协议是一个让每个人,无论是原告还是被告,无论是法官、检察官还是律师,都能够平等获益的权益保障性质的协议。

  第三是两岸司法互助有助于优化社会治理结构,彰显了坚持以人民为中心、坚持多元主体治理的理念。两岸社会合作治理一定意义上是规避冲突的制度选择优势互补,优化多元主体的两岸合作治理结构,不断满足两岸社会治理在结构和功能上的法律诉求。两岸司法互助增强了司法在两岸社会治理中的功能,增强司法权在运行上的系统性、有效性和规范性,助力于国家治理体系和治理能力现代化的有效推进。两岸司法互助极大地推动和保障两岸民众的生命财产安全,有效推动两岸交流秩序的正常化。而且,这不仅有利于两岸民众对司法工作的了解,也是很好的普法过程,促进了社会的良性互动,有助于社会治理整体功能与结构的优化,塑造整个社会的法治理念。

  最后,谈谈完善两岸司法互助机制的思考,有两部分内容:在分析了目前在实践中存在的问题和挑战的基础上,提出完善两岸司法互助机制的建议。

  目前两岸司法互助工作主要存在以下一些问题:

  1、两岸法院和法官普遍反映送达和取证司法互助程序耗时仍然较长,希望尽可能减省案件材料中转耗时,进一步提高办理效率。

  2、在民事裁判认可与执行问题上,与大陆法院全面认可和执行台湾裁判有所不同,台湾方面尚未明确认可大陆民事裁判的既判力,也未将大陆法院的调解书和支付令纳入认可范围。司法互助案件办理效率还不能充分满足两岸法院和法官的期待。

  3、诉讼数量日益增长的现实表象之下,一方面,隐藏的是社会中日渐繁杂的冲突与矛盾;另一方面,也反映了司法资源的有限性与诉讼不断增长的现实之间的冲突还有待解决。这一日渐发展的社会冲突与矛盾,反过来也对司法的社会治理功能提出了挑战。

  4、司法自身资源与社会其他治理资源之间的衔接关系还有待进一步理顺,法院自身的权威性还需进一步提升。

  5、民进党再度上台执政。由于其拒不承认“九二共识”,不认同两岸同属一中,单方面破坏了两岸共同政治基础,致使两岸协商谈判等制度化沟通渠道中断。当前两岸联系和协商机制已经停摆,既导致了两岸新的协议无法商签,加之,将“司法事务”政治化的固定思维和轻忽大陆受害者权益的双重标准,也不可避免地影响到既有协议的执行成效。台湾“立法院”还在制订十分严格的《两岸订定协议监督条例》,两岸要签署“补充协议”,在当前几乎是不可能的事情。未来两岸在共同打击犯罪与司法互助问题上有客观的、不断增长的现实需要,两岸司法互助逐步走向规范化、制度化,但仍存在不少挑战。如何解决这一矛盾?值得我们思考。

  有关完善两岸司法互助机制建议,我提了7方面的内容,由于时间关系,只做简单阐述。

  1、完善两岸司法互助的法律法规。坚持立法先行,进一步完善和细化协议有关规定,使两岸形成稳定而协调的区际司法互助;确保创新有法可依、于法有据。坚持问题导向原则,主动适应两岸社会治理的现实需要,主动回应民众的现实需求。针对两岸目前社会治理领域存在的障碍和束缚,应加快推进食品安全、社会保障、社会救助、劳动就业、特殊群体管理服务、生态环境保护、公共安全、矛盾纠纷预防与处置、公共法律服务、社会信用体系等领域相关法律法规和制度的立改废释工作,完善相关法律体系;同时,探寻扩大司法互助的司法和立法路径,目的在借助法院、仲裁、调解中心多方力量,通过纠纷解决主体间的分工、衔接与协同,及时、便捷、有效地解决涉台纠纷。不仅有利于保障两岸法院司法审判活动的顺利进行,也有利于保障当事人的程序权利和实体权益的及时有效实现。

  2、两岸在业务量较大的法院开通直接联络窗口。随着两岸之间人员往来的日益频繁密切与经济社会融合发展的深化,大量涉两岸的婚姻、继承、投资、贸易等法律问题大量涌现,将司法互助扩展到全方位将是不可避免的。比如共同打击跨境犯罪、两岸法律对接协调等问题,也都需要进一步推进。人民法院涉台司法互助工作任务将越来越繁重。两岸如可以建立专门法院或法庭的方式解决两岸间的司法问题,在这方面大陆已有积极探索,今后逐步推广到其他案件较多的法院。两岸司法互助在新的阶段不断完善以解决新问题,使之成为最适合解决两岸司法案件的协调方式,让海峡两岸同胞得到更加充分可靠的法治保障。

  3、共同推进两岸社区矫正制度的发展与完善。借助社区不同力量与资源的协助,进而汇成社会成长的动能,以社区的力量协助犯罪者重返社会。社区矫正是社会治理的创新。厦门海沧是全国第一个启动台籍社区服刑人员集中监管的先行区,厦门率先在全国形成了具备涉台检察、审判、调解、社区矫正“一条龙”的涉台司法服务;探索台籍社区服刑人员的集中监管是对涉台社区矫正;漳州设立涉台社区矫正基地解,决台籍罪犯缓刑难问题等,为服务当前涉台司法工作的需要。台湾地区的社区矫正制度历史久远,积累经验丰富。两岸社区矫正的理论与实务部门的互动,可取长补短、相互借鉴,并进一步积极整合社会力量参与到社区矫正工作中,共同推进两岸社区矫正制度的发展与完善。

  4、确保罪犯移管工作尽早实现双向机制化运作。在罪犯移管问题上,由于大陆对于罪犯移管问题尚欠缺法律依据,导致目前尚难以开展双向机制化的罪犯移管。建议先行出台有关司法解释解决法律依据问题,以对于罪赃移交问题,建议在总结人民法院和公安机关有关个案实践经验和两岸进一步协调操作程序的基础上,适时以司法解释或规范性文件对有关工作机制加以巩固。

  5、积极司法,不断扩大互助范围,丰富互助形式,提升互助效率。强化司法解决纠纷的基本功能,为在现行法律框架内找到创新解决矛盾冲突的多样化路径提供可能。积极司法作为一种理念,其目的在于回应人民日益增长的司法需求,实现司法服务于人民的目标要求。两岸司法互助机制在两岸社会合作治理实践中焕发活力的关键所在是能够积极回应社会司法需要,纵深推进司法改革,在把握庭审管理途径提高办案质量、完善机制建设整合社会资源以及提高队伍素质促进公正廉洁执法等方面进行探索。另外,近年来随着两岸交往日益密切,各类民商和刑事案件逐步增多,跨境电信诈骗、毒品、走私、侵犯知识产权等犯罪案件数量呈逐年上升趋势,互助形式也随之不断扩大。从文书送达、信息通报,到人员探视、嫌犯遣返,调查取证,裁判认可,罪赃移交,服刑人员移交等,大体涵盖了各个领域。同时各个互助形式的业务内容也不断丰富。2016年底的资料显示,仅中国大陆人民法院自2009年两岸司法互助协议生效后就已经办理各类互助案件5万余件,而近5年来办理的案件占其中的绝大多数。回应两岸民众期待,加强合作打击犯罪。这都期待秉持积极司法理念,不断扩大互助范围,丰富互助形式,提升互助效率。

  6、加强两岸刑事司法机关信息交流, 构建规范高效的刑事司法互助机制。构建规范高效的刑事司法互助机制具有基础性和关键性的作用。如可建立两岸刑事司法互助委员会,发挥研究团体、民间组织的重要作用,拓宽交流渠道,开展充分的调查研究,及时了解两岸司法互助中存在的主要问题,同时对互助的个案信息进行分析汇总,并进行协调解决;可依托大陆的检察官协会、法官协会与台湾相关司法部门进行定期的工作会晤,人员互访与业务交流;尝试建立两岸刑事司法互助案例的参考制度,起到示范引领作用;通过加强信息交流,相互交换犯罪情报和有关信息。由此,构建规范高效的刑事司法互助机制,提高司法互助效能。

  7、完善两岸司法互助的机构建设。两岸司法协助的机构除了指定管理部门外,还应当让许多专业部门一起参与。各法域间的交流渠道包括各法域间有关政府部门、司法机关的互访,民间机构和民间组织的交流与沟通,通过拓宽交流渠道,灵活运用有效的交流沟通方式,会更加有效地促进两岸区际间的司法合作。如可指定部分法院和律师事务所进行,同时允许研究机构参与到司法协助的工作中来。也只有让理论研究机构与实际管理机构共同参与到两岸间的司法协助中来才有可能保障司法协助工作的正确性,这样才不会偏离司法协助的目的与意义;也只有让社会各类机构参与到司法协助中来才能保障社会各个阶层的话语权,才有可能保证各种意愿的充分表达,这样才能最大限度地减少由于两岸制度不同造成的影响。如研究机构加入,将有利于从法理上对两岸间司法协助的关系进行研究,会将管理者的利益与民众的利益充分结合,寻求有力的接触点,从而为两岸司法协助的理论不断深化与增强提供理论依据,同时也会对两岸司法协助的实践和法律法规的制定提供理论依据。

  两岸司法互助既是两岸和平发展重要组成部分,也是实现国家治理体系与治理能力现代化的有机组成部分。司法互助在两岸社会治理中面临的挑战,也迫使我们去进一步思考社会治理语境下完善司法机制的可能路径,积极采取有效举措,充分调动司法机制在提供法律救济、化解社会矛盾、打击犯罪、规范社会政策落实等方面的优势,确保两岸司法互助协议得到更好落实。这也是建构和谐有序的两岸关系,促进两岸融合发展有力的手段。我的发言就到此,谢谢大家!

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