“统一城乡养老保险”背景下我国农村社会养老保险制度完善研究

魏 静

　　一、“新农保”推行中所凸显的农村社会养老保险制度的主要问题

　　(一)制度的有效性方面

　　1、制度被认可度不高。参保对象对“新农保”政策了解意愿不强，导致了解程度不高，缺乏全面深入的认知，在一定程度上影响了“新农保”政策的落实。

　　2、受“家庭养老”、“养儿防老”等思想观念的影响，加之“新农保”的基础养老金水平较低，对农村居民老年生活的保障水平十分有限，导致农民参保率较低，制度覆盖率不高。

　　(二)制度的可持续性方面

　　1、养老保险基金结构不合理，虽采用三方集资的模式，但事实上保险基金筹集主要靠参保人承担。此外，政府补贴部分基金统筹层次低，地方经济发展不确定性增大基金筹集和待遇支付的风险。

　　2、养老保险基金运营和管理存在安全性和收益性的矛盾，投资渠道单一，基金管理的专业化程度低、层次低、难以形成规模效益，基金保值增值比较困难。

　　3、养老基金监管制度不完善，规定过于笼统，监管主体不明、权责不清，缺乏独立有效的监督机构，监管滞后。

　　(三)制度的可衔接性方面

　　1、新农保制度以及城乡居民养老保险对衔接内容的表述过于笼统，在具体实施过程中，地区间容易产生衔接比例差异，为日后农村居民地区间流动埋下隐患。

　　2、基金统筹层次不一致，对养老保险关系地区间转移没有规定相应的措施，为农村社会养老保险关系的自由流动留下隐患。

　　二、制约我国农村社会养老保险制度持续发展的原因

　　(一)农村社会养老保险立法滞后

　　1、缺乏统一的农村社会养老保险法律。到目前为止，我国还没有一部独立的《社会养老保险法》，更遑论单独的农村社会养老保险立法。目前具体规范农村社会养老保险的只是两个政策性文件，法律约束力不强。相关立法的滞后，严重影响了农民对农村社会养老保险制度的预期，不利于养老保险的普及，也不利于保护参保农民的利益。

　　2、地方立法差异大，形成新的地区分割管理体制，影响了劳动力资源的合理流动。 “新农保”制度缺乏统一的中央立法，国务院颁布的指导意见允许地方根据《意见》，结合实际，出台具体操作办法，造成各省制定不同的农村养老保险制度，实施不同的操作办法。地方立法混乱，形成新的地区分割管理体制，影响了劳动力资源的合理流动，损害农民工的养老权益。

　　(二)城乡二元社会经济结构未打破，区域经济发展不平衡

　　1、我国一直致力于调整经济结构，但传统的二元利益格局迄今仍未打破，我国城乡之间、地区之间经济发展还有着较大的差别，这种差别在相当长的时间内还难以消除。虽然政府积极调整财政支出结构，加大对农村的投入，但与城镇投入水平相比，仍存在较大差距。在此背景下，以政府财政补贴起关键作用的农村社会养老保险制度在实施过程中存在相当大的困难，制约了农村社会养老保险的可持续发展。

　　2、东西部经济发展不平衡，而且这种差距在短期内很难消除。即使是同一省份内部经济发展也存在较大的差距，造成各地方政府的财政负担能力不平衡，这对在全国范围内推行统一的农村养老保险制度造成了阻碍。区域经济发展的不平衡在一定程度上抑制了新农保制度的发展。

　　(三)政府责任模糊，政府职能的缺位

　　1、政府对农村社会养老保险的制度供给职能缺位。首先，未制定与国情、经济水平相适应的农村社会养老保险发展规划。其次，农村社会养老保险制度法制化建设滞后。最后，未建立良好的农村社会养老保险基金运行机制。

　　2、政府对农村社会养老保险的经济保障职能缺位。农村社会养老保险的核心问题是资金的来源问题，农村社会养老保险的顺利发展必须以充足的资金来源作为后盾。但目前政府对农村社会养老保险的财政补贴远远低于对城镇职工养老保险的支持力度。这种主要由个人负担的新农保基金来源模式无异是让农民自己掏腰包。

　　三、完善我国农村社会养老保险制度的对策

　　(一)建立统一的农村社会养老保险制度

　　2014年，国务院出台的《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，为统一的农村社会养老保险制度的建立提供了契机和政策依据。在统一城乡居民基本养老保险开始实施之后，农村计划生育家庭养老保险制度、村主职干部养老保险制度不应该再继续存在，而应当在做好制度衔接和过渡的基础上，将其融合到城乡居民基本养老保险制度中。在城乡居民基本养老保险开始实施之后，不应再保留农民工养老保险和被征地农民养老保险，而应当将其融入到城乡居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险中。

　　(二)完善农村社会养老保险相关立法

　　首先，在宪法层面，将“社会保障权”写入宪法，为社会养老保险制度的发展提供明确的宪法依据。其次，法律层面，我国应尽快出台《社会养老保险法》，同时完善《老年人权益保护法》等法律的相关内容，完善证券金融法律制度，规范我国的证券金融市场，防止养老金的入市面临缩水、流失等不利状况;完善行政复议和行政诉讼相关程序，健全社会养老保险争端解决机制，充分保障参保者合法权益的实现。最后，法规规章层面。制定有关城乡居民社会养老保险的行政规章和地方性法规，对《社会养老保险法》进行必要的配合和补充，完善农村社会养老保险法律体系。

　　(三)完善养老保险制度设计，增强制度“实效”性

　　1、加强宣传，提高农民参保意识。通过各种途径加大宣传，加强宣传人员的素质，使参保对象更加深入和直观地了解养老保险制度本身以及自己可以期待的利益，提高农民参加养老保险的意识。

　　2、在实施强制性保险的基础上体现自由意志。建议对农村社会养老保险实行强制参保制度，尽可能地扩大养老保险的覆盖面，但同时应当对困难农户进行费用减免。对个人账户的档次选择，完全尊重参保人的意志，任其自由选择。保证农村社会养老保险政策具有更大的覆盖面、更强的可操作性和可持续性。

　　3、提高保险基金的安全性和保值性。创新养老保险基金管理模式，在保证基金总体安全稳定的前提下，评估资本市场中现有的各种投资渠道风险系数，将部分资金投入市场中进行资本运作，以谋求基金在更大程度上的保值增值，从而更好地实现养老保险的功能。

　　4、加强对养老保险基金的监督管理。首先，设置独立的基金监管主体。对基金管理部门的监管，一方面要注重内部监督，防止经办人员以权谋私;另一方面要加强财政、审计部门的外部监督，对违法乱纪的部门和主要责任人进行严厉查处。其次，要加强对银行的监督管理，防止银行将基金挪为他用。再次，完善信息公开，对基金的收缴、管理、投资运用以及发放等各种信息应当及时公告，提高信息透明度。最后，提高养老保险基金统筹层次，消除分工不明确、业务水平低、各地制度不一等诸多弊端。

　　5、完善城乡社会养老保险制度的衔接与转化。首先，建立农村社会养老保险个人账户弹性机制，灵活处理参保人身份的转换，保证账户的自由转移。其次，建立与城镇职工养老保险相统一的公共网络和管理系统，并在制度建立之初就考虑与城镇职工养老保险制度在各个层面的衔接，做到经办机构和人员是融通的、技术是共用的、信息资源是共享的、以使社会资源功能发挥到最大化。最后，加大劳动就业制度、户籍制度、各项社会福利制度等制度的改革力度，取消制度限制，为城乡社会养老保险制度衔接与转化创造良好的体制环境。

　　6、增强政府责任，加大财政投入力度。从平等地保障公民社会保障权的角度出发，国家应当平等地对待城镇居民和农村居民，一视同仁地提供包括养老保险在内的社会保障，这是国家和政府的责任。因此，国家应当在现有基础之上加大对农村社会养老保险的财政倾斜力度。同时，考虑我国区域经济发展水平及农民收入水平存在差异的实际情况，国家在对不同地区的农村社会养老保险的财政投入和扶持可适当不同，必要时可以尝试阶梯型财政扶持方案，避免一刀切，给国家财政造成巨大负担。