保障性住房地方立法与实证研究

山东科技大学 李会勋

　　一、保障房制度存在的问题

　　1.资金供给匮乏

　　目前住房保障资金中财政性资金的投入有限，主要是以土地收入或者公共收益为主的方式，资金规模随房地产的变化而产生很大的波动，从而不利于形成长期稳定的资金来源。这样住房保障的资金就面临很大的困境，所以住房保障资金的来源应该以公共财政为主要渠道。财政部等三部委《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》下发后，给予公租房和廉租房一样的稳定资金来源，并规定可以采取贴息方式，支持市场主体和社会机构从商业银行融资用于发展保障性住房。有学者主张，在保障房建设领域引入房地产投资信托基金(REITs)，该模式既可以替政府省钱，又能调动社会资金力量的有效融资方式，中国引入房地产投资信托基金能否达到预期效果难以预测，目前只能处于观望和学习之中。

　　2.准入限制较多

　　随着城镇化快速推进，中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题突出。形式所需促进制度降生，同时，新就业人群的阶段性住房支付能力不足，外来务工人员收入不高，居住条件也亟需改善。如果仍沿袭原有保障性住房思路和模式，安居问题只能成为空谈。政府将根据经济发展水平、人均可支配收入、物价指数等因素的变化定期调整，并向社会公布。随着对保障房认识的不断加深，各地均在逐步放宽诸如户籍、收入等限制，这既是个趋势，也保障更多中低收入人群住房的需求。

　　3.保障手段单一

　　目前我国住房保障领域的各种配套金融税收政策还没有跟进，《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》出台后，规定公租房房建设实行“谁投资、谁所有”，投资者权益可依法转让。鼓励金融机构发放保障性住房中长期贷款，支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金，专项用于公租房房建设和运营，在政府出资和运用市场资源上开始做初步的尝试。当然保障房的户型、小区附属的商场、停车场以及其他非居住性设施的规划、设计、招标营建和管理也离不开市场。

　　4.选址及配套不到位

　　保障房选址要选在交通便利、生活配套设施相对较好的一些地段，公共交通便利的地方，因为低收入群体出行主要是靠公共交通，所以一定要给他们创造一个生活便利、交通便利的条件。建得很远，交通不便，交通成本很高，不符合政府解决低收入群体住房的宗旨。

　　5.材料审核流于形式

　　以武汉市为例，根据《武汉市经济适用住房管理办法》，申请人提供收入证明、住房情况证明、户籍证明和身份证明、婚姻状况证明后，应由户籍所在街道办审核。街道办通过初审后，申请人资料须报送区民政部门审核。民政局的审核结论，主要依据街道办审核的情况做出。一般情况下，街道办社会事务办初审后，认定申请人提供的申请资料完整属实，民政部门往往就会通过申请人的审核，并盖上公章。经济适用房审核最后把关在房产部门，而房产管理部门在街道办、民政部门都作出审核意见后，他们一般都会通过。他们无法对申请人的户口、收入等条件进行详细的审核和调查。现有经济适用房申购审核制度看似严密，但“后端”审核环节多数时候只是书面审查，往往流于形式。一旦社区、街道办等“前端”审核环节被突破，很容易导致层层审核的“失守”。看来相关证明及材料能否保证真实有效，审核部门如何把好审核关仍是保障房制度建设需要考虑的问题。

　　6.管理运行机制不畅

　　保障房的产权实行所有者权益，所有者与使用者分离，由于产权人不直接管理房屋，如果监管、维修、配套服务不及时，往往容易使房屋使用效率低下。由于租金收入无法满足融资成本的变动需要，必须有财政进行担保与“托底”。保障房管理机构作为政府部门，对其考核方式决定了保障房管理的效率。而工作人员的调动与领导的任期变化，都会使房屋监管失去持续性、稳定性。保障房管理机构与物业管理公司之间的委托代理关系比较模糊。由于不是产权住房，承租人的阶段性居住并不会对物业管理提出很高的要求，因而物业管理的价格与服务往往无法匹配，使房屋老化速度加快。

　　二、问题的成因分析

　　1.产权界定原因

　　研究保障房，绕不开对其它保障性住房的梳理，现行住房保障体系中主体是经济适用房、廉租房、限价房等，解决中低收入居民住房不是说保障房种类越多越好，关键看制度设计是否达到了预期的目的，相关保障措施是否落到了实处。

　　经济适用房。从对经济适用房的定义来看，首先经济适用房供应对象是城镇居民，基于此户籍限制，非城镇居民自然没有购买经济适用房的资格；其次，尽管经济适用住房建设用地以划拨方式供应，建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，但不可否认的是，因为其价格依然相对较高，它更适用于中等收入以上的人群；最后，经济适用住房购房人拥有有限产权。购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款后可以转让。这样就导致有能力买房的人从政策中获利，低收入者因经济受限仍无法问津，从而失去了保障性住房的根本意义。

　　限价房。限价房的推出满足了部分中等收入家庭既没有能力买商品房，又没有资格申请经济适用房的需要。保障的范围仅限特定人群。各地纷纷落实了本地区廉租房和经济适用房的建设计划，但限价房并没有相关制度予以约束且无强制性要求，实践中成了权力寻租的对象。

　　公租房。公租房和廉租房合并后，将成为未来保障房的主体，但关于产权的界定，目前各地规定混乱，亟需立法予以规制和定位。

　　2.制度定位原因

　　我国住房制度改革的历程经历了完全保障化到完全市场化的变迁，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)提出了“建立和完善以经济适用房为主的多次城镇住房供应体系，确立了以经济适用房为主的保障房体系”，2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号)将国发[1998]23号提出的“建立和完善以经济适用房为主的多次城镇住房供应体系，确立了以经济适用房为主的保障房体系”改变为“让多数家庭购买或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供应……提高其在市场中的比例”，同时将经济适用房性质重新定位为“具有保障性质的政策性商品房”。这标志着以商品房为主的住房供应体系的确立，这种单一的住房市场化思维，将大多数家庭的住房推向了市场，导致高房价、房奴、夹心层、双困家庭、青年蚁族、农民工这类城市弱势群体的住房保障问题普遍出现。

　　三.完善保障房制度的对策和建议

　　1.更新保障房理念

　　“保障房不是第四类保障性住房的“保障房”，也不单单是在经济适用房和廉租房之后推出的新的保障住房品种”，而是在我国城镇化快速发展，政府加大对社会保障体系投入解决民生问题的一大战略举措，是在发展商品房的同时亦需要大力发展的公共住房模式，这种模式将和商品房一样成为我国住房保障改革的主力军。保障房的健康运行离不开法律和政策的支持，离不开政府角色的回归和市场化运作模式的完善。

　　2.协调好中央立法和地方立法的衔接

　　因为中央没有那么大的财力去搞全国的房屋配套建设，只能通过立法和政策导向推动这一庞大的保障性工程，地方立法应当在中央立法的规定范围内，及时做出立法的修改和跟进。地方立法应当受中央立法监督的理由，首先，在于保障房作为保障性住房具有全局性质，中央要求地方必须达到一个最低的标准，其次，为了社会公平，中央必须保证各地立法标准不能相差太悬殊，从出让金比例到保障范围，除出租时限到租金收取，从对承租人权利限制到给予何种形式的救济等，必须有一个相对明确的规定，最后，保障房建设涉及庞大的经济资源，资金的筹措，地方债券的发行等，必须要受到中央的监督与制约。

　　3.界定好政府和市场的关系

　　目前房地产存在的很多问题与政府在对居住基本权利上缺乏明确的意识和有力的行为有关。政府只是在住房的政治性和经济的增长点上做足了功夫，对住房基本权利和自身责任问题认识不清。因此在住房的发展中，强调政府的社会人权实现职能是必要的。有鉴于此，政府目前设计住房供给方式应当是商品房和保障性住房两种主要的供应模式。市场规律要遵守。市场化运作方式、现代化融资方式、管理方式都离不开市场，需要克服住房市场的“政府失灵”和“市场失灵”现象的不足;毕竟社会资金和资源总量有限，单一的住房体系不但不符合公民的多元化住房需求，而且也违背市场多远化原则。而且未来的保障房制度，应当是商品房和保障房。

　　4.确立不同类型住房相对混合的布局

　　在居住项目内配套建设一定比例的保障性住房，已成为很多国家普遍采用的保障性住房建设的有效途径。成熟国家和地区基本形成了较为完善的公共住房政策法律体系和以地方住房为主体、私营管理选择和居民团体参与为辅的管理模式。综合运用法律行政手段和经济杠杆调动地方政府的积极性并有效利用民间资本，将公共住房和商品住房混合兴建、统筹住房和社区发展。

　　5.及时跟进中央立法

　　改善居住条件是建设小康社会和构建和谐社会的目标。城市低收入家庭住房困难应当是政府公共服务的一项重要职责，多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，把城市低收入家庭住房困难工作纳入对地方城市人民政府的政绩考核，是这一职责的具体体现。保障房制度的建立还需要从理念、政策、制度设计、立法规制等方面进行构建，简单地说，在理念上，政府应当将责任转化为行动，转变土地财政理念，倡导建设节能、省地、环保型资源节约型住房；在宏观政策导向上，要坚持住房问题民生优先、重视经济增长的方针，在民生优先的前提下，同时重视住房问题在经济增长中的重要作用；在制度设计上，要发挥市场机制和行政机制并行的互动作用；随着《关于加快发展保障性住房的指导意见》的出台和未来《住房保障法》的立法，我们有理由相信，今后一个时期，保障性住房将不断深入发展，以公租房为主的保障性住房机制将逐步形成。