推进我国基层上访治理法治化的路径建议

霍敬裕

　　信访问题不仅是现今中国社会管理体制的一项重要关注点，也是反映民意趋向的晴雨表。如何用法治方式化解信访难题，特别是解决基层上访中的不规范的处理方式，是最终解决基层上访矛盾激化的根本所在。近年来，基层上访活动除了原有的群体性、组织性的特征外，还出现以上访职业化[1]、上访网络化[2]和上访极端化等多样的趋势。以法治的角度观察，解决基层上访无序化、非法化等“非理性上访”、“谋利性上访”问题，使基层政府游走于“非法治”手段截访和引导群众“规范化上访”的尴尬局面不在，既无绝对的历史经验可考，也无现成的法律移植可做，必须依托实践中基层政府及其信访部门处理上访问题得失的总结来进行思考。

　　一、利益诉求是基层上访的主因

　　实践中，基层上访的原因是多重的，涉及的利益纷争并非是国家、社会利益与个人利益之间的冲突，而主要是地方、部门、建设开发企业利益与公民利益以及长远利益同现实利益之间的重估。具体而言，可以分为以下几类：第一，利益受损型。即认为职务行为损害了其应得利益而提出投诉或意见、建议。在基层主要表现为行政侵权行为导致的利益纠纷。第二，利益维护型。指享有既得利益或可期待利益的公民、法人或者其他组织，担心某种职务行为的实施造成其利益的失去或不可得。如行政征迁中的补偿金额度和其他非经济利益的保障。第三，利益发展型。即要求在现有利益的基础上，获得更大的利益。在城市中，居民提出公共产品供应的范围及质量指标等问题即属此类。

　　从利益诉求构成上看，以物质利益问题为主。根据课题组在调研中的统计数据分析报告，各类信访活动中指向具体物质利益的约占77%，按照马斯洛的观点，具体物质利益诉求多属于低层次的需要。

　　如果将物质利益的诉求分为直接的利益诉求和间接的利益诉求，我们还发现，即使举报类、建议类，也蕴含了间接的利益诉求。如某市在进行乡镇区划调整的过程中，涉及到一些乡镇的合并，但被撤乡镇的居民往往列出该乡镇的经济、地理、历史等种种有利条件，提出保留该乡镇建制的建议。实际上反映这类问题的都是原乡镇政府所在地的居民，他们有的在集镇购买了门面房，担心乡镇政府搬离后，集镇建设停滞，造成期望的房产升值利益空间降低。

　　通过调研报告数据及上述分析，其启示是：基层上访的实质是利益诉求的表达。进行上访治理，需以解决基层群众合理诉求为中心，才能规范上访的表达渠道。

　　二、异常基层上访行为的认定及处理

　　违法的基层上访行为以损害公共秩序、公共利益为代价来表达利益诉求，不符合现代法治国家的基本要求，因此必须设定并追究违法上访人的法律责任，这也是保护合法基层上访行为的题中之义。实践中，有些基层上访行为没有遵守国家信访法律和政策，形成异常上访。主要有以下几类：

　　1.重复上访

　　相对于初次上访而言，是指上访人向某一政府机关或信访接待部门多次反映同一问题。造成重复上访的原因可归为两种情况：一是信访接待工作不到位，导致上访人诉求在法定期限内未能获得书面答复;二是上访人坚持不合理要求，拒绝接受处理意见。对于第二种情况，需要基层信访组织予以妥善的对待，不能因“维稳”的需要，而放弃对恶意重复上访的处理。

　　2.越级上访

　　国家信访局于2014年出台了《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，依据该办法，基层上访事项由哪一级受理办理，哪些该受理哪些不受理，受理后怎么办等作出了明确规定，主要包括：上访人采用走访形式提出信访事项，应当根据信访事项的性质和管辖层级，到依法有权处理的本级或上一级机关设立或者指定的接待场所提出;对跨越本级和上一级机关提出的来访事项，上级机关不予受理，并引导上访人以书面或走访形式向依法有权处理的机关提出，同时将相关情况及时通报下级有关机关;在依法有权处理的本级或者上一级机关中，首先收到的机关先行受理，不得推诿。课题组在调研中发现，在一些地方信访部门虽设有接待场所并配备接待人员，但实际接访是否能有效快捷，取决因素多是职权部门人员能否到场，甚至延伸为是否有决定权的领导在接访。行政权力的涉入程度直接决定了非法律路径上访的效果，一定意义上易形成涉访人员片面追究越级上访。

　　3.缠访闹访行为

　　在基层上访活动中，少数上访人长期反复到信访接待场所或政府指定的接待场所之外的区域，采取过激行为反映问题，且拒不服从信访程序，这种行为被认定为缠访和闹访。对此，信访部门采取依法处置和谨慎处置相结合的原则。一方面对于行为过激且教育、劝阻和引导无效的个别上访人，按照《治安管理处罚法》和《刑法》的相关规定，移送有权机关处理。另一方面，在公共集中场合，首要以公共安全为准则，避免过激行为造成人员伤亡和财产损失。

　　三、创新基层上访治理工作中的操作制度及改进建议

　　(一)排查调处工作

　　我国矛盾纠纷排查调处工作起源于浙江绍兴市的“枫桥经验”[3]。其实质是注重社会联动、标本兼治，通过前期摸排，对矛盾纠纷进行调查，将矛盾纠纷解决在基层，避免矛盾上行。

　　在逐步的推行中，还出现了“宿迁经验”、“沈阳经验”等，在体制机制建设中，一方面以基层信访大厅为权力汇结载体，将与信访稳定相关的行政权、司法权和部分干部管理权限集中到办事大厅，综合协调，直接处理信访案件，避免了信访建议的不执行。另一方面，以解决上访中的争议问题为目标，运用行政调处、司法调处、综合调处的手段，创新信访办理模式，实现上访案件登记、接访、督办、行政仲裁、行政复议、听证程序、联席会议等工作流程的无缝衔接，

　　(二)案件查办工作

　　近年来，各地信访部门通过成立专案组、工作组等方式，或直接查办、或联合办案，协助各级党委、政府查处了农民负担、房屋拆迁、征占土地等矛盾突出的信访案件。《信访条例》既明确了信访事项的办理、复查、复核以及管辖权争议等案件查办任务，也为案件查办工作的制度化、专业化、规范化提供了法规依据。例如，《江苏省信访条例》第23条明确规定：“对本机关依法应当处理的，应当直接处理;对依法应当由下级机关处理的，应当转达下级机关办理，上级机关认为有必要直接处理的，可以直接处理。”

　　(三)舆情信息工作

　　随着互联网等新媒体的兴起，出现了信访问题“论坛化”、“博客化”、“微博化”等新情况，稍有不慎容易成为诱发群体性事件的“导火索”，促使事件恶化的“催化剂”解决矛盾的“绊脚石”。少数上访人员将信访事项在互联网上广为散发，有的歪曲事实、措辞激烈、态度偏激，传播速度加快，影响范围扩大，给信访部门的工作造成较大的负面影响。做好信访舆情工作，可以起到“减压阀”和“稳定器”的作用，有助于营造良好舆论氛围，促进社会和谐稳定。为此，一些地方政府的信访部门指定部门、配备人员专门负责舆情的监测、调查、整改、反馈工作。

　　(四)信访风险评估制度

　　信访风险评估，是指在做出涉及群众利益重大决策之前，由决策单位牵头，协调决策内容涉及的相关部门，充分发扬民主，进行分析论证，提交评估报告，促使决策最大限度地反映不同群体的合理要求，从源头上预防和减少信访问题。

　　目前，各级政府机关推行的信访风险评估制度涵盖的范围有： 1.涉及城市发展和管理方面的有关重大决策事项。区划调整、旧城改造和城市基础设施建设中的土地征用、规划变更、重大建设项目立项、拆迁补偿安置;城市居民住房、医疗、教育、社会福利、社会保障等方面的重大改革;对于未列入价格听证范围、涉及增加企业和居民负担的价格及收费标准重大调整。

　　2.涉及国企改革方面的有关重大决策事项。国有企业重组改制方案，涉及国有产权转让及人员分流、人员安置、职工内欠偿还等事项;国有企业关闭和破产中的资产处置、人员安置、职工利益保障。

　　3.涉及“三农”方面的有关重大决策事项。农村土地经营权流转;农村土地置换;项目建设和村镇规划中的农民土地征用、补偿及安置;农民工的劳动保障和社会保障;合作医疗、计划生育等涉及农民切身利益的事项。

　　4.涉及重点项目建设方面的有关重大决策事项。土地征用及拆迁补偿、居民安置和移民安置;可能影响居民生产生活环境等方面的工程选址。

　　5.涉及社会保障和社会事业方面的有关重大决策事项。教育收费标准的调整;低保、抚恤、养老、医疗、失业、工伤和计划生育等方面社会保障政策的重大调整。

　　6.涉及机构改革方面的有关重大决策事项。机关和事业单位改革中的人员分流安置、资产处置、社保关系、职工待遇调整;管理机构的下放或上收。

　　7.涉及环境保护方面的有关重大决策事项。环境保护方面的收费标准制定和调整;可能造成环境现状改变或较大污染物排放的项目建设。

　　8.其他涉及群众利益的有关重大决策事项。

　　四、基层上访的法治化路径

　　(一)取消“信访排名”的后思考

　　对于信访排名来说，过于关注排名，强化了名次对于评判信访工作起到的决定性作用，从而忽略了对信访问题的解决和化解，这也成为时下拦访、截访甚至对上访群众暴力打压屡禁不止，以致于成为一种工作常态的主要原因之一。不过，任何事情都会有利有弊，实行上访量排名，可以起到督促相关责任人将一些力所能及的事件在基层解决。至于手段的变形和走样，并非就是信访排名所全部带来的负面效应。取消信访排名之后，也就去掉了各级官员头上的达摩克利斯之剑，压力变轻了责任也可能随之而淡化。如果在高压的排名考核之下，其都并未走完全的责任之路，那么取消之后，“随你到那儿告”就可能成为普遍心态，“解决在基层”的制度善意就很难得到实现。

　　故而，既要防止实施排名后的“乱作为”，又要避免取消排名之后的“不作为”，还得实行制度性求解。换言之，在做好卸力的同时，还需抓好信访工作落实的加压。一方面，该考核的考核，但指标应由单纯的看结果向看过程转变，也就是要注重问题的解决率;另一方面，取消了全局性的排名后，得通过内部情况掌握，进行“点对点”的约谈、警示和监督，必要的时候还应进行问责。同时，要实行综合性的政策配套，实现信访工作由单纯的排名考核向科学化考核转变，如此，信访改革才能真正取得成效。

　　(二)初信、初访工作是信访工作取得成败的关键。

　　初信、初访工作化解的好坏，直接关系到以后信访工作取得成败的关键，如果处理的不好，不仅不利于信访问题解决，还会激化矛盾，导致事态的逐步扩大和恶化,信访则成了他们追求公平的最好途径，虽然问题最终得到解决，那也错过了最佳解决时机，增加了不必要的行政成本，更重要的是可能导致信访人员企望度超越合理诉求的发生和社会信访生态发展的恶化。对这类上访人，接访人员一定要耐心地做好说服教育和必要的心理疏导，并在政策许可的范围内多方面给予关心和帮助。

　　(三)进一步探索建立信访与其他法律机制的衔接

　　在信访过程中，如信访人员依法、自愿达成息诉罢访协议，需要由政府相关部门确认其法律效力，提供其法律的信任度;同时，了探索建立统一的国家行政申诉制度，合并行政复议和政府信访三级审查制度，采其两种制度所长，全面监督政府红头文件在内的各种行政职务行为;并且，可借鉴对仲裁结论、人民调解的司法审查，建立司法审查信访终结制度，即对行政系统业经终结的事项，信访人仍不服的，可向法院起诉，由法院从证据、程序方面进行审查，宣告是否可以终结或启动重审程序，以司法的最后屏障功能追究社会公正目标。

　　(四)完善和创新办理机制，及时化解矛盾

　　信访事项的受理范围和办理质量是解决信访问题、化解社会矛盾的根本所在。首先，坚持逢访必理的观念，建立和完善《首问责任制》、《信访登记制》等制度，做到“六快”、“四早”，即快核实、快上报、快批示、快催办、快协调、快处理;做群众工作的人员早介入、群众急需的服务早开展、矛盾苗头早发现、问题早处理。努力做到及时、准确、有效。其次是建立督查回访制度。注重信访案件的处理落实情况，重点审核问题调查是否彻底，定性是否准确，运用法规是否到位，回访时群众是否满意，对落实不清、定性不准、处理不到位的一律要求重新处理，决不迁就凑合。

　　结语

　　在发达国家的信访实践中，我们可以看到，信访并没有排除在法治之外，而是法治中的一个重要环节。中国基层上访行为从分类引导、到部门处置，均是依靠一种完整的法律制度组织和规范其行为，并循着法律规定的程序开展活动，其以崇尚法的最高权威和至上效力来达成政府管理目标的实现。基层上访法治化的治理进程需秉承行政公开、行政公正、行政合法的原则开展，并适时调整信访工作的考核机制，真正实现治理对象和治理机构的共同规范。

 

　　[1]上访职业化，是指当事人以信访为职业并从中谋取利益的行为。一些上访人在认为“上访有利可图”后，不断找出甚至“制造”一些新问题继续缠访。比较突出的是，一些基层区域中，以乡镇或者街道为单位，有原先上访人员组织“上访学习班”或者“上访辅导班”等形式，来吸引基层群众扩大上访诉求。

　　[2] 上访网络化，是指上访人在网络上发布自己的诉求，以获得网民的支持和同情，扩大事件的影响力，向信访部门等国家机关施压，提出过高要求。

　　[3] “枫桥经验”详见周白：《“枫桥经验”举重若轻》，《民情与信访》，2006年第4期。