2014年10月22日，浙江省生态建设与环境整治法律对策研讨会在杭州召开。省法学会陆剑锋专职副会长、牛太升副会长、武鹰秘书长，浙江农林大学法政学院田信桥副院长及部分专家学者和论文作者等共80余人出席会议。与会者围绕“‘五水共治’的法制保障研究”、“我省空气污染治理的法制保障”、“我省土壤污染治理的法制保障”等议题展开深入讨论。现将本次研讨会的相关研讨成果综述如下：

　　一、“五水共治”的法制保障研究

　　(一)“五水共治”的顶层设计

　　浙江大学光华法学院巩固副教授指出，当前，在省委省政府的周密部署、强力推动下，全省上下一心、团结奋进，“五水共治”已成破竹之势，形势喜人。在此过程中，我们也不难发现，当前的“治水”实践主要还是集中行政资源、运用行政力量加以推进。这种方式灵活、迅捷、有力，在治理初期具有合理性和必要性，但这种着眼于行政层面、以加强执法为主要内容的举措作用终究有限，要正本清源，依法治理。进入攻坚阶段的“五水共治”要更加强化法治建设，向更高层次的法治化迈进，变“铁腕”治水为“铁规”治水。为此，需要制定三步走战略：摸家底，立法清理;重法制，完善浙江“治水”相关地方立法;总结推广。应充分利用新颁布的《环境保护法》即将实施的有利机会，制定配套法规，从而使“五水共治”和生态文明建设获得强有力的法制保障。

　　浙江农林大学陈海嵩博士提出，目前在我省开展的“五水共治”行动，其战略目标在于统筹水资源的经济、社会和生态属性，实现经济转型、社会安全、文化养成、生态可持续的综合效益最大化。根据国内外经验，战略管理的成功不仅取决于战略本身，更受制于战略执行过程。就“五水共治”而言，在确立了战略目标以后，如何有效执行就成为当务之急。这就要求我们在加大物质要素供给的同时，必须重视制度要素的供给，建构“五水共治”的战略管理体系，形成具有系统性、动态性、主动性的“五水共治”长效机制。从整体上看，“五水共治”的战略管理框架包括应急管理、危机管理、风险管理三个层面。

　　关于推进“五水共治”健康发展，宁波市江东区人民检察院林国华认为，一是政府应转变环境治理方式，将自身无法解决的污染问题，通过立项交予民营企业投资经营，以解决治理资金不足等问题;二是对全省水系进行统一治理，重点解决管理体制机制、水系保护、水利建设、农村环境治理及城市地下管网分类管理等事项;三是将治理工程与文化建设相结合，以文化旅游产业推进城乡生态建设，着重解决文化保护及如何确保长期治理等问题。

　　浙江大学光华法学院沈金月建议，配合新的《环境保护法》，修订《水污染防治法》、《浙江省水污染防治条例》等相关法律法规。对“五水共治”实践中证明具有良好效果的相关制度，如“河长制”和环境执法协调联动机制等，建议将其纳入法制化轨道，弥补制度缺陷，形成长效机制。

　　(二)“五水共治”的具体对策建议

　　1、关于水域治理。嘉兴市南湖区人民检察院李华伟等提出，现行制度不仅缺少专门针对农村河道管理的制度设计，而且相关配套制度也不完善。为实现对农村河道长效管理，应专门制定浙江省农村河道管理法规，并建立和完善公众参与、考核等配套制度。平阳县法学会课题组对鳌江流域塘河环境进行调研，提出可持续发展原则、预防为主原则、流域管理责任原则，为制定《鳌江流域环境保护条例》建言献策略。乐清市人民检察院钱地虎等提出，要完善乐清湾海洋生态环境司法保障机制。(1)完善现有的非诉案件执行机制，提升环境案件的执行能力。(2)建立环保、公安、检察院、法院等部门快速办理污染环境刑事案件的统一协作司法工作机制，对污染环境刑事案件实现环保部门及时查处移送，公安机关及时立案查处，检察机关快捕快诉、法院及时审理的高效司法保障机制，确保及时、有效、严厉打击污染环境的刑事犯罪。(3)完善环境公益诉讼机制，强化企业对环境保护的法律责任。

　　2、关于养殖业污染防治。宁波市法制办毛莹指出，畜禽养殖污染是造成农村水体污染的一个重要原因，但由于现行的法律、法规、规章均是对规模以上畜禽养殖场进行规范，对于规模标准以下的养殖场却是空白，造成实际操作中无法可依，导致工作无法有效开展。建议完善畜禽养殖污染防治法律保障：(1)完善对畜禽养殖场(小区)规模标准的相关规定;(2)对限养区内畜禽养殖行为规定相应的罚则;(3)出台政府规章完善相关污染防治的法治保障;(4)加强畜禽养殖污染防治的执法和监督力度;(5)加强法制宣传教育，做到信息公开与公众参与;(6)基层镇村把好畜禽养殖污染防治的第一关。金华职业技术学院庞宁指出，养殖业是微利产业，污水处理投资大、养殖者收益小，强行治理会影响畜禽产品供给和社会稳定，在设置防治制度时，必须适当考虑养殖者的顾忌和利益，合理确定补偿标准，增加补偿方式，建立规模化养殖污水治理专项资金并统筹使用，加强对规模化养殖场(区)污水处理的监管力度，借助公众力量督促养殖者和政府切实做好污水防治工作，建立农村环境侵权公益诉讼制度，对制度设置进行优化选择，保证规模化养殖污水的治理效果。

　　3、关于节水问题。宁波大学法学院蔡先凤教授认为，我省应在节水法规体系的完善、节水基础管理制度建设、政府和企业管理责任落实、居民节水义务履行等方面进一步加强制度建设。可结合我省的实际情况，进一步完善节水法规体系，实现地方立法与国家立法的对接;建立较完备的工农业用水节水指标统计制度，建立健全工业企业和农业节约用水的分析监测体系，探索建立单位节水贡献度的考核评价制度，开展重点用水行业用水定额指标制度，研究和制定工业、农业节水地方标准体系;强化政府的监管责任，强化企业的管理和落实责任;通过经济激励和市场价格导向等措施，引导居民自觉自愿地履行节水义务。富阳市土木建筑学会刘明等提出，建筑施工节水工作是“五水共治”中节水的重要环节，要做好回收水的利用工作，在工程施工中积极宣传和利用回收水，不仅可节约社会资源，减少环境污染，还可以树立保护资源、倡导节约的新风气，大大促进我国再生资源利用的步伐。

　　4、关于供水问题。宁波大学法学院夏雨等认为主要存在三个问题：一是饮用水水源地保护法律体系不健全，饮用水水资源保护在国家一级没有专门立法，法律较少且法律法规之间协调性较差，行政法规和行政规章内容滞后，地下饮用水水源地保护制度欠缺，饮用水源保护区突发性污染应急制度不完善，饮用水源保护区生态补偿制度不完备;二是执行饮用水水源保护法律法规存在问题，饮用水水源地规划建设压力加大，饮用水水源地环境形势不容乐观，农村饮用水水源地保护相对薄弱，饮用水水源地保护能力不足;三是缺少行政执法责任追究制度。浙江诺力亚律师事务所李玉萍指出，我省作为东部发达地区，要解决目前的水资源缺乏问题，除了技术升级、建设水利工程等措施外，建立完善的水权交易制度是解决问题的根本和保障。要合理分配初始水权;建立水资源流域管理制度;建立健全科学合理的水价形成机制建立规范的水权市场;在各流域内设立水资源管理委员会，建立“水权交易所”和“水权银行”等。

　　5、关于生态保护补偿。桐乡市环保局钟玲娟指出，财政补偿是生态补偿的主要手段，过去的生态补偿多为中央财政对生态保护地区的财政转移支付，而此次新修订的环保法明确规定地方政府要落实生态保护补偿基金，且鼓励受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿，这说明生态补偿的重担将落于各级地方人民政府，地方各级人民政府可以构建政府统筹、多层次、多渠道的补偿机制，按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，明确责任与义务，严格考核与问责，通过市场手段实现区域间统筹发展。

　　(三) “五水共治”的司法保障

　　1、关于环境行政执法与司法衔接。嘉兴市中级人民法院课题组针对嘉兴生态环境的基本状况、环境案件行政执法与司法联动状况进行调研，在分析问题的基础上，从三个方面提出了对策建议，法律法规层面：细化环保刑事案件定罪量刑标准、完善环境侵权民事责任追究、赋予环保部门更大的执法权、对裁执分离进行立法明确。制度机制方面：建立健全行政执法与司法联席会议制度;设立环保法庭，走环境司法专门化道路;创新环境案件判决和执行方式;建立完善环境公益诉讼制度;构建环境污染鉴定评估体系;构建环境责任社会化分担机制。基层基础方面：加强环保行政执法队伍建设、培养环保审理专业人才、强化环境社会综合治理。温州市中级人民法院课题组建议，要进一步探索完善“裁执分离”工作机制，进一步加大环境非诉行政案件执行力度，依法采取“代履行”及时遏制环境污染;要摆脱对鉴定意见的过分依赖;建立环境损害补偿机制;及时采取行为保全措施;加强环境司法专业人才培养。湖州师范学院沈月娣教授提出，要建立跨区域环境治理机构，确立企业、个人、非政府组织等环境治理主体地位，规范环境管制标准在司法裁判中的效力，扩大环境污染公益诉讼的主体范围，强化环境行政主体的行政强制执行，进一步完善环境治理制度。龙泉市人民法院熊兴华认为，针对环境污染、生态破坏案件频发、多发之势，各地法院要通过积极履行审判职能、及时发出司法建议、适时加强法制宣传等方式作出回应。要及时理性回应大众关切，建立以“传统管辖为主，流域管辖为辅”的管辖格局，完善民事和公益诉讼机制，探索建立生态恢复量刑交易机制。

　　2、关于环境侵权纠纷解决。上虞市人民法院冯娇雯指出，在环境侵权领域，因果关系证明要保持相对的确定性和稳定性，以便准确界定责任承担者;在充分权衡公共政策和法律价值的基础上，适当地截取因果关系链条，将环境侵权者的赔偿责任限定在一个合理的范围内。因果关系推定的合理运用，有助于达成“赔偿受害人损失并兼顾社会生产发展和公益事业发展”的衡平目标。慈溪市人民法院任才峰等指出，司法参与环境纠纷解决的限度取决于两个方面，一是司法救济在环境纠纷解决中的角色，这是从需求的角度对司法救济的定位，二是司法制度本身的输出正义的能力，这是从供给角度对司法救济的分析。应在制度比较的基础上理性认识司法救济在解决环境纠纷中的角色和定位。司法参与环境纠纷解决应遵循司法最低限度主义，避免僭越立法权和行政权。中国环境司法改革应由政策实施型司法向纠纷解决型司法归位。富阳市人民法院高开封提出：(1)要充分利用法定制度，保护水污染受害者的合法权益;(2)要正确理解举证责任倒置与因果关系推定原则的含义，准确裁决案件;(3)建立水污染侵权损害赔偿社会化分担机制，保障受害人获得有效救济。以此应对水污染侵权的民事诉讼纠纷。

　　宁波市江北区人民法院黄书建等提出，水污染防治是一个系统工程，应从严把握水污染民事赔偿力度;完善“排除危害”责任方式的适用;健全诉讼程序保障机制;构建水污染侵权社会化损害赔偿体系，完善水污染侵权民事救济制度。

　　3、关于环境犯罪。宁波市中级人民法院陈靖提出要五个方面防范破坏环境资源的犯罪，一是加强宣传,提高全社会的环境保护意识;二是密切配合、严格执法，及时发现环境违法犯罪行为;三是严查破坏环境领域职务犯罪，完善监管机制，堵塞监管漏洞;四是发挥财产刑的惩罚作用，在经济上打消犯罪的诱因;五是扩大保护范围，完善立法，依法严厉打击污染环境犯罪。富阳市人民法院潘蔚认为，《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》出台后，各地行政和司法部门都加大了对此类犯罪行为的打击，但在有关犯罪形态是行为犯还是结果犯、单位犯罪的适用方式、鉴定资质制度的完善以及对水污染环境行为的疏导、行政和司法部门的配合、污染损害结果的救济等问题仍需要进行深入探讨。

　　二、空气污染治理的法制保障研究

　　1、关于大气污染治理法律体系。富阳市检察院童韵指出，现行《大气污染防治法》存在着法律条款规定上的缺陷和与现在经济发展不符的情况，需要及时修改，并提出“理论和实践兼顾，立法与效应并存;借鉴和创新兼顾，规制与引导并存”的宏观建议。我省在研究空气污染防治保障时，需要遵循适用性、科学性、预防性和可行性原则;需要在法治理念、法治权威、法治程序和法治意识上下功夫，需要在完善空气污染防治体系、建构空气污染防治的监管机制、提升空气污染防治区域联防联考的法治水平。针对我国现行的大气污染防治法律规范过于陈旧且修改宕延、缺乏程序性规范等，无法应对日益严重的大气污染事件，浙江农林大学张毅、孙洪坤建议制定《大气污染联防联控管理法》;增加程序性规范;加大污染处罚幅度;接轨环境公益诉讼制度;增强环境刑法的惩戒机制;健全大气污染应急管理救济机制等，不断完善城市大气污染防治法律体系。景宁县人民法院课题组建议应当将空气中PM2.5值标准纳入法律中，控制建筑和道路的扬尘污染、治理餐饮废气污染，禁止秸秆焚烧，加强对机动车尾气排放的限制，建立雾霾的监测和预警机制，完善政府问责机制;完善救济制度;将公益诉讼引入大气污染防治领域;加大环境污染刑事犯罪的惩处力度。

　　2、关于低碳制度建设。省社科院沈军指出低碳发展社会的形成不是单一结构所能达到的目标，而是一套多元体系相互融合、交叠的过程。第一层面是法律规范以及行政决策执行机制的建构，渗入低碳理念，进行远景低碳规划，设置低碳战略目标，集中行政优势制定有效低碳政策，务实、灵活的低碳管理;第二层面，文化与公民社会的重塑，低碳发展的最终目标是建设低碳社会，而低碳社会的形成是内蕴文化的适应，公民参与权利的尊重与赋予，用更为民主的视野容纳民众的力量，提升低碳文化品质;第三层面，最为基础且更具应用性的低碳科技与低碳经济进步，推动干净有效的科技革新，改变传统消费理念，加快绿色经济规划出台。结合我省地方实际，根据低碳发展社会需要，以低碳指标、低碳文化制度、低碳公民社会融合为切入点，提出了我省低碳发展建设路径和改革突破口。

　　三、土壤污染治理的法制保障研究

　　土壤重金属污染直接影响粮食生产安全，严重威胁人们的身体健康。浙江农林大学陈静指出，在土壤重金属污染防治方面，我国目前还没有专门性单行法律法规，仅散见于《环境与资源保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《农业法》、《土地管理法》等法律法规。且我国现行法律对土壤污染防治的规范规定的只是国家环保的基本国策以及一些原则性的条款，并未明确规定土壤重金属污染防治具体措施和法律责任。浙江农林大学张毅、孙洪坤建议在严格责任、修复费用优先受偿、惩罚性赔偿等原则指引下，完善能实现受害者联合、节约司法资源、促进企业产业升级的集团诉讼制度;建构以“重金属污染基金制度”与“重金属污染责任保险制度”为主要进路的我国土壤重金属污染损害的社会化救济机制。浙江农林大学章瑜认为土壤重金属污染治理是一项任重道远的社会性工程。美国超级基金法立法理念且基金运行以来成效显著，启发我们探索土壤重金属污染治理创新路径。建议建立浙江省土壤重金属污染治理基金。