加强和创新社会管理，是当前和今后一个时期各级党委和政府面临的重大课题和紧迫任务。为贯彻落实中国法学会召开的地方法学会参与社会管理创新工作会议精神，规范和提升科学化水平，进一步加强社会管理创新方面的法学理论研究，青海省法学会于2011年8月2日，在西宁召开了“社会管理创新与民主法治建设”理论研讨会。此次研讨会，紧密结合“社会管理创新与民主法治建设”这一主题，围绕青海经济发展中社会管理工作与民主法治建设中面临的难题、存在的问题开展有针对性的法学理论研究，为青海省社会管理创新出谋划策，为青海的民主法治建设建言献策。

　　这次理论研讨会以“社会管理创新与民主法治建设”为主题，研讨论文从不同角度、不同侧面论述了“社会管理创新与民主法治建设”问题，提出了对策性、建议性、针对性较强的意见和建议，对加强和社会管理、推进社会化管理科学化具有一定的参考借鉴意义。现将主要观点综述如下：

　　一、关于法治视野下的社会管理创新

　　(一)对社会管理与社会管理创新的理解。1、“社会”的含义：“社会”的含义有广义与狭义之分。广义的社会管理是指人们生活的共同体，是一种包括经济、政治、文化等诸方面的社会形态。狭义的社会，是政治领域、经济领域、文化领域之外的社会事务、社会生活、社会安全等内容。2、对社会管理的理解。社会管理就是为了维护社会秩序，对公民社会领域的社会组织、社会事务和社会活动进行规范和协调等的管理过程。

　　(二)法治是社会管理创新的最优模式。1、法治与社会管理创新目标的一致性：法治是人类社会在长期的发展过程中经过不断探索而得出的较为科学的社会管理范式。社会管理创新的根本目的以及基本任务决定了社会管理创新与社会主义法治的价值目标相一致。社会管理创新可以看做是社会主义法治理念在社会管理领域的具体化。2、国家管理模式法治化的特点。首先，法治型社会管理是“行为-过程”范式下的法治;其次，法治型社会管理主要关注的行为中的法，在社会实践中的法，而并非“纸面上的法”。最后，法治型社会管理应当关注法治所产生的实际效果。3、法治型社会管理模式的优势。一是实现国家与公民社会、权力与权利的有机统一。二是实现社会依法管理与民众参与治理的有机统一。三是实现民生法治导向性与管理主体多元化的有机统一。四是实现利益诉求渠道与各种社会矛盾化解的有机统一。五是实现社会维稳和公民维权的有机统一。

　　(三)法治条件下的社会管理创新路径。1、走出误区、创新社会管理的基本思路。2、树立以人为本、保障人权、尊重人格的观念;3、坚持依法治国基本方略，促进社会管理的法治化;4、加强和完善社会管理领域的立法，依法保护特殊群体的合法权益;5、弘扬中国特色法律文化，创新社会管理。省委党校李桂荣认为，推动社会管理创新，需要构建一个国家与社会并重的自下而上的社会管理体制，而达到这个目标，必须运用法律方法，坚持法治原则。

　　二、关于转型期我国社会管理创新的理念与制度构建

　　(一)社会管理创新的时代背景：我国经济转型对社会产生深远的逻辑结果。自改革开放以来，我国坚持以经济建设为中心，在工业化、城市化、现代化长足发展的同时，经济社会发生了极其深刻的变化，经济市场化、政治民主化、社会多元化日趋成熟和完善。经济社会从以计划经济为基础的单一社会结构向以市场经济为基础的多元社会结构过度，社会正经历从身份社会向契约社会、从单位社会向个体社会、从单位社会向社会管理的历史性转型，公民社会开始相对独立于国家和政府，成为社会生活的主体，一些新社会经济组织、新社会组织和新社会阶层出现。在这样一个转型期，利益格局深刻调整、思想观念深刻变革，社会成员的主体意识和权利意识日益增强，利益诉求呈多元化倾向，要求渠道也呈现多样化。经济发展促进市场经济更加成熟，但市场外部性和非正义性又引发各种利益主体之间的矛盾，不仅历史上长期积累起来的社会深层次问题会凸显出来，而且还会出现新的社会问题和不确定因素，与原有的社会问题相互交织在一起，使社会系统性的风险加大，成为社会冲突，影响社会稳定。社会的发展和变迁冲击着传统的社会管理理念和管理方式，孕育着社会管理的发展和社会变革。创新社会管理，就是要从解决上述问题入手，通过理念创新、体制和机制创新，形成更为良好的社会秩序，产生更为理想的政治、经济和社会利益。创新社会管理的提出，是我国经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变革并对社会产生深远影响的逻辑结果。

　　(二)理念创新：社会管理创新的先导。从传统社会管理方式向现代管理方式的转换必须是一种实质性的转换，也是一个由易到难的渐进式过程，需要解决的问题很多，但理念先行是前提和基础。当前创新社会管理的实践中，需要树立以下理念作为制度运行良好的内在保障。1、以人为本。“以人为本”，作为一种价值观念和衡量社会经济发展的标准，强调的是：关注民生、惠及民利、维护民权、保障民安。要作到以人为本的全面发展就需要改变以往过于注重经济发展的社会管理模式，要树立起以人为本的全面发展的社会理念，要以民意为重要导向和工作重点，最大限度地畅通社情民意渠道，顺应民意，保障民权，使社会管理决策真正符合人民群众的意愿和需求。2、公平正义。社会管理创新具有诸多的价值诉求，其中，公平正义是社会管理创新价值的基本诉求。从我国构建和谐社会的现实要求来看，公平正义既是社会和谐的本质内容，也是构建和谐社会的必要前提，因此，逐步实现社会公平正义就成为社会管理创新的目标之一。3、公众参与。社会管理涉及广大人民群众的切身利益，参与社会管理是公民主人翁地位的应然要求。公众参与到社会管理中，是“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”的社会管理总要求的实现路径。因此，公众参与是社会管理的基础，社会管理幅度的拓展有赖于公众参与，由此决定公众是社会管理的重要主体。4、法治。法治是社会治理模式是为现代人类社会所共同选择的模式。由此，在推进社会管理创新的过程中必须始终坚持以法治作为根本原则和价值导向。首先，要将社会管理创新置于宪法和法律之下，不得与之相抵触。其次，在创新中逐步将人类社会所共同追求的具有普遍意义的价值，如公平正义、秩序、效益、人权等，落实于社会管理创新活动中，使其成为我国社会管理体系机制的精神内涵、整个社会管理架构的脊梁，并以法律的视角衡量创新的路径和内容。

　　(三)从一元化到“多中心主体”：社会管理的体制模式创新。推进社会管理创新就是要实现社会管理向社会治理的转变，实现政府对社会单向度的管控向政府与社会对社会公共事务管理的合作治理转变，核心是整合社会管理资源，其关键就是发挥各方治理的能量来促进和完善社会管理以推动建立政府调控机制同社会协调机制互联的社会管理网络。因此，从实现社会管理多元化体制创新角度出发，应当加大政府的引导和支持力度，有序地扶植和发展各种社会组织、发挥社会组织在社会管理中的主体作用，形成社会组织参与与公共服务和社会管理的新局面，实现“小政府、大社会”的社会民主管理格局。

　　(四)法律应用：社会管理创新的制度支撑。1、科学立法。立法是依法管理社会的制度基础。应当加强以下四方面的立法：一是完善收入分配、就业、社会保障、教育、医疗等法律制度;二是加强非公有制经济组织、社会组织管理立法;尤其是应尽快完善社区自治组织方面的法律法规;三是加强在安全生产、保障公共安全、应对突发事件、维护社会稳定等方面的法律法规;四是网络信息管理的法律法规。2、依法行政。行政机关作为执法机关，承担着社会矛盾和纠纷化解、处理的职责。政府机关及其工作人员要树立政府权力有限的观念，其社会管理行为应当在宪法和法律允许的范围内严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责;在行政决策中做到依法决策、科学决策和民主决策，以行政决策程序建设规范政府的决策行为，在行政过程中注重与行政相对人之间的良性互动。政府职能的法制化是依法行政的前提，政府的职权范围与社会的边界，必须在法律中得到明确，才能够使政府的行政权威得到社会的广泛认同，从而增强政府的公共管理领导力，同时也加强了对政府行使公共权力的约束。3、公正司法。司法领域的社会管理创新，应以司法体制改革为突破，遵循司法规律，解决司法体制机制、队伍建设等问题;树立和深化依法办案的理念，严格遵守法律的有关规定，依法进行诉讼活动，依法裁判案件，正确处理依法办案与能动司法的关系，在不违反法律有关规定的前提下，积极发挥司法的能动作用，依法维护社会公平正义，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，在民意与司法专业理性中寻求合理的平衡。4、完善机制。建立社会利益协调机制;创新群众利益诉求表达机制;完善公民权益保障机制;建立矛盾纠纷排查调处机制。

　　三、关于民主法治视野下的社会管理创新

　　(一)民主法治建设与社会管理创新的关系。1、强化法治观念，是夯实服务社会管理的思想基础。要做到突出法治的人民性，法治的价值在于满足和发展人的需要;突出法治的基础性，构建和谐社会的一个重要基础，就是培养人的规则意识和法律意识;突出法治的方向性，法治和德治是有效管理社会的两种手段，结合创新社会管理的要求，端正方向、明确取向。2、利用法治手段，是增强社会管理的有效途径。只有依法治理念为指导，以法制体系、法治程序和规范为支撑，推进社会管理创新才能真正实现最佳的政治、经济和社会效益。

　　(二)在民主法治视野下如何开展社会管理创新。法治语境下的社会管理创新应突出“以人为本”，重点围绕公民基本权利保障、社会矛盾化解、诚信体系建设、执法公信力建设、公民有序参与社会管理五大问题创新发展。

　　(三)人民法院推动社会管理创新的只要途径。1、人民法院参与社会管理的职能定位：依法履行司法职能是其参与社会管理创新、推进法治社会建设基本立足点和出发点;围绕党和国家的大局和党委政府中心工作、主动服务经济社会发展大局，积极回应社会诉求，依法保障社会主体合法权益，有效化解社会矛盾、解决社会纠纷，维护社会和谐稳定，是人民法院人民性和政治性的本质要求和应有的社会责任;创造性运用司法技术，追求司法的社会效果和法律效果统一是人民法院参与创新社会管理的基本要求。2、法院推进社会管理创新的重要途径：以执法办案为立足点，推进社会管理创新;以能动司法为切入点，推进社会管理创新;以司法为民为着力点，推进社会管理创新;以自身管理为突破点，推进社会管理创新。

　　四、关于在社会管理创新中完善民族地区矛盾纠纷调处机制

　　(一)对当前我省主要社会矛盾纠纷的分析。当前我省正处在经济发展的关键时期和矛盾凸显的多发期，对社会稳定形成较大的压力。一是民间矛盾纠纷发生了新的变化，呈多样化、复杂化趋势;二是各类矛盾纠纷呈上升趋势;三是纠纷参与人的数量呈规模化倾向;四是相当部分纠纷参与人言行发生重大变化，诉求方式和行为方式偏激甚至违法的特点明显。

　　(二)我省民族地区纠纷调处工作面临的新形势。1、各类矛盾纠纷的经济内容日益突出：一是因土地承包引发的纠纷日趋频繁;二是环境及生态问题逐渐呈现;三是随着经济多元化出现了不同经济主体问题的利益纠纷;四是工程建设中群众利益维护问题;五是农村换届选举和婚姻家庭邻里关系所引发的派系争端、财产分割、相互交往等方面的矛盾纠纷;六是部分企业里军队转业干部、伤残复退人员因待遇问题引发的矛盾纠纷。2、部分人思想陈旧，缺乏道德观念，导致矛盾纠纷长期存在：一是法律规范与社会行为的不规则之间的矛盾;二是道德约束与一部分人公德意识缺乏之间的矛盾。3、法治建设滞后与经济社会的发展变化导致的新型矛盾。4、思想认识和工作机制滞后于形势的发展要求，致使矛盾纠纷调处无力：一是认识偏差;二是调解机制不强;三是纠纷调解工作的有关政策和法律法规宣传不到位。

　　(三)我省民族地区纠纷调处机制的建立和完善。1、问政于民--建立完善源头预防机制：把握引导教育环节;把握风险评估环节;把握依法办事环节。2、服务于民--建立完善多元调处机制：一是以基层法院建立指导人民调解工作领导小组，负责组织、指导辖区的人民调解工作，每季度定期组织召开指导人民调解工作会议，总结、分析人民调解工作开展情况，研究对策，解决问题，不断推进人民法院指导人民调解工作向前发展;二是以派出法庭为单位，在法庭辖区内广泛建立乡(镇)、村(社区)、组三级人民调解网络，既可准确及时掌握辖区内民事纠纷发生情况，又可对重大疑难案件及时掌握、立案、快速审理，及时有效地化解矛盾，保护当事人的合法权益。3、取信于民--建立完善群众诉求表达机制。4、方便于民--建立警民联调工作机制。进一步加强警民联调工作力度，进行共同推进、公开调解、跟踪调解、首问调解。青海警官职业学院丁玲、李晓鹏认为，社会管理重点在基层、关键抓苗头，要把各种矛盾纠纷、社会问题与隐患消灭于萌芽状态乃至未萌之前。对于社会管理中的问题，只有以法治理念为指导，以法制体系、法治程序和规范为支撑，推进社会管理创新才能真正实现最佳的政治、经济和社会效益。

　　五、关于社会管理创新视野下群体性事件的法律对策研究

　　(一)当前解决群体性事件中面临的问题。1、群体性事件解决中人们的观念意识存在的问题：民众法律意识缺失;司法功能弱化;行政司法界限不清。2、处置群体性事件中存在的体制问题：权力运行机制不完善;司法不独立，其功能弱化。3、处置群体性事件的具体法律政策问题：处置群体性事件中的政策与法律冲突;法制不健全;在处理问题时违反了程序公正原则，导致问题越来越大。

　　(二)创新社会管理视野下处置群体性事件的法律对策。1、理性看待群体性事件，给公民更多的诉求渠道和方式;2、重视人们法律意识的培养，树立人们对法律的信仰;3、处置群体性事件的体制对策：规范权力，建立健全我国的权力监督机制，使权力产生与运行法治化;在处置群体性事件的时候充分保证司法的独立性，强化司法功能。4、处置群体性事件的具体法律法规对策：解决在处置群体性事件时法律“打架”的问题，树立法律的权威;完善法制，进而解决由此在处置群体性事件中产生的系列问题;严格遵守处理群体性事件的程序，做到依法办事。5、合法群体性事件如一些网络群体性事件的处理方式：对于这一类群体性事件我们要加强其引导，防止其性质转变，在处理网络群体性事件时要充分发挥网络的优势及作用，同时还应该加强网络立法，加大恶意诽谤等不良现象的打击力度。

　　六、关于涉诉信访之司法回流与合理疏导

　　诉讼与信访，交集于权利救济，分属于不同的纠纷解决方式。理论上两者既有共同的存在价值，又有彼此分离的可行性;同时，受各种外在因素的影响，两者也有现实分离的必要性。建立健全诉访分离工作机制，可以借鉴流程管理方法，对其作一流程性设计，切实增强其规范性和可操作性。

　　(一)源流--以理念为先导

　　诉访分离，不是机械分离，而是辩证分离，实际上是理念之合与程序之分的有机统一。当前，在构建诉访分离工作机制过程中，应当始终坚持“以当事人为本”的理念，确保正确的工作方向。首先，“以当事人为本”理念是科学发展观的理论延伸。科学发展观在不同领域有不同的表现方式。以人为本，从法律的视角来说，应当是以人的权利为本;“以当事人为本”理念是司法本质的具体体现。人民性是中国特色社会主义司法制度的本质属性，是人民法院的核心价值;“以当事人为本”理念是基本法学理论的高度契合。因此，应当在“以当事人为本”理念的指导下，建立健全“以当事人为本”的诉访分离工作机制，做到既诉访分离、又诉访相济。这是方向问题，也是方法问题，对解决好下一步程序设计中的诸多政治与法律问题具有重要意义。

　　(二)分流--以诉权为标准

　　在全国法院第二次立案审判工作会议上，最高人民法院副院长苏泽林同志曾指出:“建立健全诉访分离工作机制，最根本的是要建立全国诉访分离的统一标准。一般而言，属于本级法院管辖，具有起诉、上诉、申诉与申请再审内容的来访，属于诉的范畴，除此而外的应属于访的范畴。”根据这一论述，可以确定当事人是否享有诉权来区分诉与访。其理由主要有三点。一是法定性;二是程序性;三是可操作性。所谓权利，是一种资格，可以放弃。司法的被动性要求不诉不理，当事人坚持不行使诉权的，应当归入访的行列，以访的程序对待。

　　(三)导流--以改革为动力

　　1、诉的程序化：告知诉权、积极受理、强化调解、判后答疑。2、访的程序设计：工作机构由综合性向专业化转变;办理期限由随意性向规范化转变;流程管理由台账式向卷宗化转变;工作主体由独立性向多元化转变;工作方式由传统式向信息化转变;司法统计由笼统式向精确化转变;接访方式由被动性向主动性转变。

　　(四)截流--以机制为保障

　　1、诉讼终结机制。下一步的改革目标，仍然是对当事人申请再审的次数、重复申请的条件、审级限制作出明确的规定，确立申诉信访案件中诉的终结机制，为两者的最终甄别及下一步访的处理创造条件。2、信访终结机制。主要解决三个问题：终结标准、终结机关、备案审查。3、听证消弭机制。对办案机关依法作出的结论，上访群众要自觉接受，息诉罢访。办案机关的处理结论有错误的，应立即纠正，并将处理结果重新答复信访人。4、合理救助机制。主要有三种模式可供选择：其一，由党委政府信访部门牵头设立统一的信访救助基金，对需要进行救助的涉诉信访当事人，由法院协调党委政府信访部门予以解决;其二，是由民政部门设立专项基金，统一纳入政府救助体系;其三，是由党委政法委牵头设立专门的涉法涉诉救助基金，对需要救助的当事人，由党委政法委予以审查批准。5、依法惩戒机制。应当坚持疏导救济与处罚相结合，不断加强信访普法工作，适时开展“一法一条例”宣传活动，切实加大对违法上访的处置力度，规范依法处置程序，维护正常的信访秩序。6、合法稳控机制。对合法稳控机制，有人将其表述为“访的移交制度”。之所以要移交，主要是针对信访诉求已无法得到合法合理的满足、而当事人仍坚持上访的情形。此时，移交即是稳控，所要解决的主要是稳控主体问题。

　　(五)汇流--以和谐为目标

　　当前，建立健全诉访分离工作机制，应当正确把握以下几个关系：1、正确把握外部评价与自我评价之间的关系;2、正确把握个案与总体评价之间的关系;3、正确把握结果与过程评价之间的关系;4、正确把握单方评价与双方评价之间的关系。