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2024年03月03日 星期日
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“干一件是一件、做一件成一件”
安徽省合肥市法学会探索推行首席法律咨询专家制度纪实

时间:2024-02-08   来源:民主与法制时报  责任编辑:cche


□本社记者 潘巧

 

1月12日9点整,安徽省合肥市委政法委会议室被约二十人的参会人员挤得满满当当。由合肥市法学会组织的2024年首场首席法律咨询专家委员会讨论会正式开始。

长达两个半小时的讨论会主要围绕一起疑难信访案件展开。长长的会议桌一边是焦灼的委托方,急切地想为这起疑难信访案件涉及的法律问题及后续处置措施寻找专业法律咨询意见;另一边是由陈宏光、吕成、李远波、沈严、程静芳5名专家组成的首席法律咨询专家委员会,详细了解案情并针对涉案关键问题逐一提问获得解答后,提出论证意见。讨论会结束之后,委托单位参会人员离场,5名专家进行最后的“闭门会议”,对委托咨询事项进行深入讨论,并提出最终意见。

这是2022年7月合肥市法学会建立首席法律咨询专家制度以来,召开的第14场首席法律咨询专家委员会讨论会。近两年来,从无到有,这项创新制度在省会城市合肥展开探索,并逐步成为合肥市法学会服务地方党委政府重大决策部署、发挥法学会在维护社会和谐稳定中积极作用的有力载体。

“从0到1”的探索

在省会城市建立和推行首席法律咨询专家制度,一共分几步?

合肥市法学会用了五步。

第一步,广泛调研,明确首席法律咨询专家的职责定位、工作内容、工作经费、工作保障。

第二步,组建法律咨询专家库和首席法律咨询专家库。

第三步,广泛宣传,开门“揽客”。向合肥市直各单位和各县(市、区)印发合肥市建立首席法律咨询专家制度的通知,让全市各级单位知晓此项工作。

第四步,明确工作规则,严把咨询程序,开门“迎客”,接受委托单位法律咨询事项。

第五步,逐步完善制度保障,建立健全贯穿首席法律咨询专家工作全流程的六项制度——首席法律咨询专家负责制、人员回避制、备案审查制、劳务费公共支出保障制度、法律意见书规范制度、跟踪回访制度。

作为中国法学会部署的一项创新制度,最初合肥市法学会作为安徽省三个试点市开始推行时,因为各地都处于探索阶段,并没有成熟的经验可供借鉴。这个从“0”到“1”的过程,是边实践、边建立、边完善的过程。

多次参与合肥市咨询事项讨论会的安徽大学法学院教授、中国法学会中国法律咨询中心首席法律咨询专家陈宏光,曾向记者描述过首次讨论会召开时的情形,虽然这项制度当时仍处于探索阶段,但程序“公正性”特征已经初显——首席法律咨询专家委员会召开咨询事项讨论会时,由首席法律咨询专家组织,市委政法委和法学会领导及工作人员全程不参与,讨论意见时委托单位不参与,以免影响干预专家意见。

这也在随后被明确为“首席法律咨询专家负责制”,和其他五项制度结合,保障这项工作的独立性、中立性和客观性。

系列制度的设立,既是对首席法律咨询专家工作的规范,也是对法学会在首席法律咨询专家工作中自身定位的规范和约束。记者了解到,虽然首席法律咨询专家工作流程的各个环节都有法学会的参与,但此时法学会的角色只是“组织方”,为避免影响专家意见,除了不参与专家讨论会外,法学会对专家出具的法律意见书进行备案审查时,审查重点是专家咨询服务过程、服务规范和服务纪律执行情况、意见书的格式规范情况,对案件事实和法律意见不作审查和评价。

上述系列制度中,较为特别的是“劳务费公共支出保障制度”。2022年9月起,合肥市法学会积极争取将首席法律咨询专家劳务补贴纳入政府财政预算,列为经常性项目,专家劳务费由法学会支付,并于2023年9月制定《合肥市首席法律咨询专家咨询服务劳务费补贴暂行办法》,规范专家劳务费支出。

“首席法律咨询专家必须站在第三方角度对委托事项作出客观公正的评价,不能依附于任何一方,尤其不能依附于委托方。劳务费由法学会支出,以保障专家独立、公平、公正、客观地出具法律意见。”合肥市委政法委常务副书记、市法学会常务副会长王珏说。

安徽省法学会专职副会长黄世斌评价合肥市首席法律咨询专家工作时提到,合肥市首席法律咨询专家工作不仅做得“实”,最难能可贵的是将工作经费纳入政府预算,为全省树立了标杆。

“资金保障问题是关键,纳入政府预算之后,为首席法律咨询专家工作的推动提供专项资金保障,有益于首席法律咨询专家工作常态化、机制化、平稳推进。”黄世斌说。

立足“四个重大”职责定位不跑偏

合肥市在推行首席法律咨询专家工作中,始终保持准确的定位和清晰的思路,即立足“四个重大”,就党委和政府重大决策论证、重大风险防控、重大矛盾纠纷调处、重大信访积案化解等提供法律咨询意见,从法律层面为党委政府及有关部门提出解决问题的路径。

中国法学会部署推行此项制度时,就明确首席法律咨询专家的职责是立足“四个重大”提供法律咨询意见,安徽省法学会也多次强调要突出首席法律咨询专家的职责定位,围绕“四个重大”问题发挥专业优势。

2023年6月,安徽省法学会召开全省首席法律咨询专家工作推进会时,安徽省委政法委常务副书记、省法学会党组书记、常务副会长董桂文强调,“避免为了完成指标任务,什么事项都让‘首席’参与,什么工作都由‘首席’牵头,什么工作都挂‘首席’名称,最后像一个大箩筐,什么都能往里装,什么都做不好。”

王珏介绍,合肥市推行首席法律咨询专家工作时始终立足“四个重大”职责定位,除了上级部署要求,还源于现实需要。

“‘四个重大’事项一定要依法处理,尤其需要高质量的法律意见,而不是泛泛的法律意见。由首席法律咨询专家出具的高质量法律意见在实际工作中,特别是在‘四个重大’事项中有实际需求。”王珏说。

为了保证首席法律咨询专家围绕“四个重大”开展论证咨询,合肥市法学会严把“入口关”,委托单位须进行书面申请,由法学会、政法委评估确定属于“四个重大”事项后,再组织专家开展咨询。

2022年7月,合肥市法学会陆续收到3起委托事项,经法学会初步审查,其中两个委托事项属于单位内部事宜,不属于“四个重大”事项,未接受委托。另一起委托事项则因为涉及社会稳定,属于“重大风险防控”和“重大矛盾纠纷调处”事项而接受委托。

记者注意到,上述2024年首场讨论会中,首席法律咨询专家对于委托单位委托论证的法律问题都给予详细解答,但对于委托单位现场提出的希望专家评价信访人的行为是否合法时,专家则明确拒绝。

实际上,这与合肥市法学会明确界定咨询内容、正确处理法律意见书的意见与委托单位期望意见之间的关系有关。合肥市法学会秘书长李多连介绍,委托单位有时会希望专家对一些价值、是非判断问题提供咨询建议,这超出了专家的咨询范围。首席法律咨询专家应“助力但不越位”,专家的咨询内容是为“四个重大”问题提供法律支持,只应对法律问题进行咨询。法律意见书是助力“四个重大”问题的解决,法学会和首席法律咨询专家不是解决问题的主体。

推进工作更有底气

2023年12月3日,位于合肥经济技术开发区小庙镇高塘街道的4座输电线路塔基顺利施工建设,拖延2个月的项目完成收尾工作。推进塔基建设顺利完工过程中较为关键的一环,是一场受合肥经济技术开发区管理委员会委托召开的首席法律咨询专家讨论会和一份针对此事出具的法律意见书。

某二期220千伏外线项目是安徽省重大项目的重要基础配套工程,原计划于2023年10月完成建设,但因实际政策规定与村民期待之间存在差距,施工过程中遭村民多次阻挠,导致其中4座塔基无法施工建设,直接影响项目整体施工进度。

2023年11月17日,合肥市法学会组织5名专家组成首席法律咨询专家委员会,对该项目涉及占用村民土地的合法性、程序性提供法律意见,并提出实质性化解纠纷的对策建议,在合肥市委领导主持的针对此事的协调会议上,为问题解决发挥了主导性作用。协调会召开后不到一周时间,村民接受原定的占地补偿标准,项目施工单位进场施工并顺利完工。

“首席法律咨询专家主要从法律层面为党委政府及有关部门提出解决问题的路径,为领导决策服务。专家针对此案提出的法律意见为领导决策提供法律支撑,起到‘法律兜底’的作用。”李多连说。

“首席法律咨询专家制度对于处理重大决策、重大风险隐患,确实是一个非常有利和有效的措施。通过专家的专业法律论证,不管是对领导层还是基层工作人员,都找到了解决问题的方法、依据和措施,使我们在推进工作过程中更有底气,更好地依法行政。”合肥市经开区政法办副主任叶芳说。

据了解,在2023年安徽省首席法律咨询专家推进会上,安徽省法学会要求市级法学会年内要完成2件案件,并将首席法律咨询专家工作做到实处,“达到干一件是一件、做一件成一件的效果”。

合肥市法学会在2022年完成6件案件咨询的基础上,2023年超额完成任务,组织了7个案件咨询。近两年来,首席法律咨询专家制度在服务合肥市重大公共决策、防控重大风险、化解重大信访积案、调处重大矛盾纠纷方面,发挥了实实在在的作用。

2022年7月,为一起可能引起职工群体信访的行政执法案件提供法律意见,委托单位根据专家意见做工作,使一起可能影响社会稳定的事件得以较好地化解;

2022年8月,为某商厦一笔未付的3863万元在建工程费是否列入破产财产提供法律咨询,专家意见得到法院充分重视,使这笔债权的性质得到根本性转变,有效化解了持续十多年的上百人群体性信访;

2022年12月,为3个刑事案件定性问题开展法律咨询,公安部门根据专家意见进一步完善证据,有效避免法律上的风险;

2023年7月,为合肥市出台的《合肥市优化营商环境条例》提供法律论证,对具体条款提出54条修改意见,为相关部门审议修改提供权威法治参考意见;

2023年11月,先后针对三个省市重点工程项目开展法律咨询,避免决策和实践法律风险。

……

按照既定流程,上述2024年首场专家讨论会结束之后,专家意见将被汇总形成法律意见书,经合肥市法学会备案审查并统一编号形成文书,由每名专家签字后,这份编号“合首意(2024)001号”的法律意见书将由合肥市法学会反馈给委托单位,为委托单位解决上述疑难信访积案提供决策参考,就像之前13份法律意见书一样。

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