贯彻实施对外关系法 积极推进新时代涉外法治体系建设

　　党的二十大报告明确指出要“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。涉外法治体系建设，是建设中国特色社会主义法治体系，全面推进国家各方面工作法治化的必然要求。2023年6月28日，十四届全国人大常委会第三次会议表决通过了《中华人民共和国对外关系法》（以下简称“对外关系法”），该法已于2023年7月1日起施行。这既是新时代涉外法治体系建设的战略之举，也是我国将对外交流与合作纳入法治轨道的长远之策。同时这部重要法律还是当下我国应对西方干涉及制裁的总则性法律。对外关系法不仅奠定了我国涉外法治体系建设新的里程碑，而且为积极推进新时代涉外法治体系建设提出了若干新任务新举措。

　　一、对外关系法对涉外法治体系建设之中国特色的诠释

　　中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。作为中国特色社会主义涉外法治体系的重要部分，对外关系法必然具有不同于西方国家对外关系法的中国特色。对外关系法的中国特色，本身也是对涉外法治体系建设之中国特色的坚持和诠释。具体表现如下。

　　其一，全面坚持党的集中统一领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是我国构建和实施对外关系法最根本的保证，也是对外关系法区别于西方国家对外关系法的最根本所在。对外工作是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的关键领域。习近平总书记明确指出：“外交是国家意志的集中体现，必须坚持外交大权在党中央。”①推进涉外法治体系建设，必须坚持党的领导，更好发挥党的领导这一最大优势，把党的领导贯彻到涉外法治工作全过程和各方面。对外关系法第5条明确规定，中华人民共和国对外工作坚持中国共产党的集中统一领导。这有利于更好发挥对外工作领域党的领导核心作用。显然，这与西方国家对外关系法是完全不同的。

　　其二，对外关系法是依据宪法制定的宪法性法律。一国对外关系法的重要目的，就是对国家机关对外事务的权限及其相互之间的配合、互动方式予以明确，共同服务于对外政策的需要。由此，也决定了对外关系法的宪法性特征。宪法第三章以专章形式对我国国家机构对外关系职权进行了规定，对外关系法是对宪法相关规定的具体化。对外关系法结合我国处理对外事务的经验，以及《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》对全国人大及其常委会、国务院对外关系职权的规定，在第二章明确了各自权责边界，为各职能部门协调对外关系事权，提供创制性的解决方案。在我国推进涉外法治体系建设进程中，对外关系法积极回应了建立健全涉外法律法规体系的要求。因此，与西方国家不同的是，对外关系法不仅已经成为一个独立的“领域”，而且本身也是宪法性法律的当然组成部分。

　　其三，致力推动建立更加公正合理的国际秩序。对外关系法集中阐述我国对外交往中一以贯之的立场主张，反映出我国不会将对外关系法作为规避、违反国际法，甚至损害其他国家正当权益的工具，从而打破了“国强必霸”的西方国家崛起的历史逻辑。对外关系法展示出来中国高举和平、发展、合作、共赢旗帜，与美国以反映其价值观的对外关系法影响国际法规则的形成和实践，并将其国内法凌驾于国际法之上，服务于其建立与维持全球霸权主义和强权政治的目的，是截然不同的。对外关系法是“防守性”而非“进攻性”的，主要宗旨和目的是为了更好地维护国家主权、安全、发展利益，并“坚定维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则”②。

　　其四，切实贯彻推动构建人类命运共同体的对外政策。一国对外关系法的功能，核心在于妥善处理本国与世界及其他国家和地区之间的关系。因此，我国对外关系法不仅开宗明义，明确规定我国发展对外关系是为了促进世界和平与发展，推动构建人类命运共同体，而且还就国家善意履行有关条约和协定规定的义务、国家采取措施执行联合国安全理事会根据联合国宪章第七章作出的具有约束力的制裁决议和相关措施，以及我国积极推进执法与司法领域的国际合作等作出了明确规定。对外关系法贯彻我国坚持走和平发展道路、坚持推动构建新型国际关系以及构建人类命运共同体的对外政策。这也为我国在涉外法治体系建设中强化涉外执法司法效能，提供了充分法律依据。

　　二、对外关系法对涉外法治体系建设的里程碑意义

　　对外关系法为坚持统筹推进国内法治和涉外法治奠定了充分的制度基础，应成为我国参与全球治理体系改革和建设、助推国际关系法治化的基本依据，成为我国为推动构建人类命运共同体贡献中国智慧与中国方案的基本遵循。

　　（一）对外关系法的颁布施行是统筹推进国内法治和涉外法治的战略之策

　　党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，我国日益走近世界舞台中央，我们比历史上任何时期都更加接近实现中华民族伟大复兴的宏伟目标。但当前中国发展面临的来自外部的风险挑战始终存在并日益凸显。中国积极参与全球治理体系改革和建设，是改善中国发展的外部环境的重要路径。需要协调发挥国内法和国际法的作用，为统筹推进国内法治和涉外法治提供基础性制度保障。

　　全面依法治国蕴含的统筹推进国内法治和涉外法治之要求，建设中国特色社会主义涉外法治体系，不能脱离于中国特色社会主义国内法治体系，尤其需要聚焦于国际法与国内法的联系与互动。一方面，对外关系法可以深远影响一国参与国际事务的方式以及相关国际规则的运作；另一方面，对外关系法影响国际法对本国国内法的渗透，决定了国内法何时以及如何承认国际法在本国具有法律效力。于我国而言，这就必须赋予并充分发挥对外关系法联结国内法与国际法的独特功能，这不仅是进一步提升全面依法治国水平、不断提升国家治理体系和治理能力现代化的应然之举，也是强化涉外法治体系建设、提升对外工作法治化水平的战略之策。

　　（二）对外关系法的颁布施行是参与国际规则制定的先行之举

　　对外关系法不仅是通过法治化方式厘清我国对外政策的必要之举，而且能够发挥其向外国政府、国际社会传达本国对外政策与外交理念的重要作用。

　　对外关系法的制定，将新中国成立以来我国处理对外关系的成熟经验，以及党的十八大以来我国坚持以习近平外交思想为指引，推动构建人类命运共同体的有效做法，上升为法律制度。同时，以对外关系法来审视现行国际法，在对外关系法的框架下贯彻实施国际法，并以此影响国际法规则的形成和发展。即对外关系法也必然会基于对我国利益和政策的考量，约束国际法对国内法的影响。而且，国内相关部门可通过对外关系法的实践，实现在国内层面上与其他国际公共机构的互动，从而为我国有效参与国际规则的制定奠定坚实基础。因此，对外关系法的颁行，是我国在推进涉外法治体系建设中坚持制度自信和理论自信的先行举措，也是我国参与国际规则制定并提出中国方案的前提和基础。

　　（三）对外关系法的颁布施行是反制霸权和维护国家利益的固本之需

　　强化法治思维，运用法治方式，有效应对挑战、防范风险，综合利用立法、执法、司法等手段开展斗争，坚决维护国家主权、安全、发展利益，是当下我国涉外法治体系建设的重要目标和任务。对外关系法在保障对外交往和开展对外斗争中的作用也将愈发显著。

　　对外关系法对我国反制霸权作了充分的制度安排：一是国家在遵守国际法基本原则和国际关系基本准则的基础上，加强涉外领域法律法规的实施和适用，并依法采取执法、司法等措施，维护国家主权、安全、发展利益，保护我国公民、法人和其他组织合法权益；二是对违反国际法和国际关系基本准则，危害我国主权、安全、发展利益的行为，明确我国有权采取相应反制和限制措施；三是国务院及其部门制定必要的行政法规、部门规章，建立相应工作制度和机制，加强部门协同配合，确定和实施有关反制和限制措施；四是依法有权采取变更或终止外交、领事关系等必要外交行动；五是明确国家依法采取必要措施，保护我国公民、法人和其他组织在海外的安全和正当权益，保护国家的海外利益不受威胁和侵害，并加强海外利益保护体系、工作机制和能力建设。可见，对外关系法不仅将为我国对外交流、处理对外事务提供充分的法律依据，而且将成为推进涉外法治体系建设中反制霸权和维护国家利益的重要举措。这也决定了对外关系法是我国对外交往、处理国际事务的重要“防火墙”和法律“工具箱”。以对外关系法为核心，才能确保涉外法治斗争实现“攻守兼备”的系统性、全面性和协调性。总之，以对外关系法的颁行为契机，我国要更多地强调运用法治手段开展对外斗争，尤其是要强化立法和司法部门的参与，充分运用法治手段来规制和解决对外关系中出现的争端。

　　（四）对外关系法的颁布施行是参与全球治理和推动构建人类命运共同体的法治之道

　　中国的发展惠及世界，更离不开世界。我们要高举和平、发展、合作、共赢旗帜，始终站在历史正确一边，践行真正的多边主义，践行全人类共同价值。③完善全球治理，推动构建人类命运共同体，无疑需要国际法治的推进和保障。我国积极参与国际法治的建设，不仅是全面推进依法治国、加强涉外法治体系建设的必然要求，而且是推动构建人类命运共同体的法治之道。

　　我国参与全球治理和推动构建人类命运共同体，需要明确国际法在国内法律体系中的地位及其适用问题。对此，对外关系法分别作了如下回应：一是明确国家缔结或者参加的条约和协定不得同宪法相抵触；二是明确国家依照宪法和法律缔结或者参加条约和协定，善意履行有关条约和协定规定的义务；三是明确国家采取适当措施实施和适用条约和协定，并设定了不得损害国家主权、安全和社会公共利益的要求。上述规定，既为明确国际条约在我国的域内效力及其适用问题提供了基本法律依据，也构成我国推动构建人类命运共同体的重要路径。对外关系法的颁行，必将有助于促进国家对外交往的法治化和国际关系法治化，为推动构建人类命运共同体提供坚实法治保障。

　　三、贯彻实施对外关系法，积极推进新时代涉外法治体系建设

　　（一）制定系统完备的配套法律法规

　　作为我国对外关系法律法规体系的“总则”，对外关系法在规范和调整我国对外关系方面具有基础性作用。但是，对外关系法对相关问题的规定较为原则。在对外关系法实施过程中，制定相关配套法律法规，是推进涉外法治体系建设的应有之义。

　　一是明确条约在我国域内适用的规定。对外关系法明确条约在我国适用的原则，但对条约的具体适用问题则有待细化。明确不同情形下条约在我国的适用问题，涉及立法、司法和行政机关的权力分配问题。就立法权而言，国内立法机关应通过实施性法律落实条约的域内适用，这也是其权限内的重要事项；就司法权而言，在条约于国内实施的过程中，需要在现有部分司法解释的基础上，通过相应法律法规系统性地明确人民法院适用条约的规则；就行政权而言，行政机关对条约的解释不仅可能影响国内法院，其本身也具有在国内层面承担实施条约的职能。因此，应通过相关法律法规明确行政机关在条约域内适用时发挥的作用。

　　二是完善我国国内法域外适用的规定。当前，在加强我国法域外适用的法律体系建设的要求下，对外关系法的实施，不仅要厘清国际法的域内适用，也要明确我国国内法的域外适用。目前，我国在部分法律法规中规定了中国法的域外效力条款。但相关规定都较为原则，而且我国现行法律体系中，尚缺乏中国法域外效力的一般条款。应该说，影响我国法律域外适用的主要问题在于立法供给不足。即使一些法律法规中规定了国内法的域外效力条款，但仍存在规定模糊、缺乏可操作性等问题。因此，应在对外关系法的相关实施规定中，以属地管辖、效果管辖、保护性管辖和普遍管辖的理论体系为指导，形成我国一般性的国内法域外适用的规定。

　　三是建立健全我国应对外国干涉和制裁的反制和限制措施的规定。对外关系法明确了对于违反国际法和国际关系基本准则，危害我国主权、安全、发展利益的行为，我国有权采取相应反制和限制措施。国务院及其部门制定必要的行政法规、部门规章，建立相应工作制度和机制，加强部门协同配合，确定和实施有关反制和限制措施。上述规定授权国务院及其部门以解决问题为导向，进一步细化和补充对外关系法的规定。实践中，应通过制定行政法规和部门规章，建立健全我国反制裁、反干涉、反“长臂管辖”的法律措施，保证对外关系法的有效实施。

　　（二）提升涉外执法司法效能

　　一是深化和拓展涉外执法合作机制。在传统涉外执法合作领域，应深化已经建立起的双边和多边合作机制，增加联合执法行为的广度和深度，加大安全执法领域的国际合作。在新兴涉外执法合作领域，应积极参与和推动建立多边合作机制，拓展该领域涉外执法合作的方式和内容，为国际执法合作规则的制定提供中国智慧和中国方案。同时，为提升涉外执法合作的效率，应进一步完善涉外执法标准和程序，建立明确具体的涉外执法程序规则和工作指引，统一裁量标准，细化工作流程，提高涉外执法力度。

　　二是完善涉外司法协助机制。对外关系法的有效实施，离不开高效的涉外司法协助机制。我国应继续妥善实施已经缔结的双边和多边国际司法协助条约，并依据互惠原则高效完成外国国家或者当事人依据相关国内法规定提出的涉外司法协助请求。同时，在实践中进一步拓宽国际司法协助的途径和方式，积极建立司法信息的交换机制、完善外国法的查明机制等涉外司法协助机制。

　　三是深化涉外执法司法联动机制。涉外执法司法涉及众多部门，如果涉外执法司法体制机制不协调，无疑会制约涉外执法司法整体效能的提升。因此，亟需完善涉外执法部门之间、涉外司法部门之间以及涉外执法与司法部门之间联动机制，并统筹建立多层次、多部门、跨地区的涉外执法司法工作协调机制。建立涉外执法司法联动机制，也有助于加快推进涉外法治工作大协同格局。要加强涉外执法司法定期工作会商，健全信息共享和分析研判机制等，协调解决涉外执法司法工作中的重大问题。

　　（三）加强涉外法治队伍建设

　　一是提升涉外法治人才队伍能力。对外关系法的实施，需要建立一支具有国际视野、通晓国际规则、善于处理涉外法律事务、能够参与国际合作与国际竞争的涉外法治队伍。为提高涉外法治人才队伍能力，应加强涉外执法司法人员培训。根据不同涉外领域的实践需求，强化国际关系、国际法、外国法、外语、金融、贸易等方面能力培训，在涉外执法司法工作中展现法治思维、法治意识、法治方式和法治能力。

　　二是强化涉外法治人才培养。涉外法治人才培养在涉外法治体系建设中具有基础性、战略性、先导性的地位和作用。要加大涉外法学教育力度，加快推动培养涉外法治人才的交叉学科群和育人平台建设，更好服务对外工作大局。在培养教育环节中，尤其要注重和探索对外关系法与相关学科的整合，建立跨学科人才培养的课程及教材体系，加强复合型涉外法治人才培养。培养学生的问题意识，开阔学生国际视野和促进学生涉外法治思维及能力的养成。强化实践教学，提升学生解决跨国法律实务问题的能力。

　　三是加强国际法学相关学科专业建设。强化国际法学相关学科专业建设，是推进涉外法治体系建设中的一项重要任务。涉外法治工作的专业归属是国际法。因此，应支持能够开展学位授权自主审核工作的高等学校按程序设置国际法学相关一级学科并增设国际法各类专业学位。鼓励人才培养模式改革创新，进一步加强国际法学与相关学科的交叉融合。以习近平法治思想为指引，构建具有中国特色的学科体系、学术体系、话语体系，为确保对外关系法有效实施、推进涉外法治体系建设提供必要的人才保障和理论支撑。

　　〔本文系2021年国家社科基金重点项目（编号：21AFX06）的阶段性成果之一〕

　　作者：中南财经政法大学副校长，中国国际私法研究会副会长