坚持全面依法治国 发展全过程人民民主

中央党校（国家行政学院）习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心

　　党的二十大报告强调“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性”，提出“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”，专章论述“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，对全过程人民民主和全面依法治国作出全面和整体的部署。全过程人民民主和全面依法治国相辅相成、相互促进。全过程人民民主是全面依法治国的政治基础，全面依法治国是全过程人民民主的制度保障。新时代新征程，必须正确认识民主和法治的关系，在中国共产党领导下，坚持全面依法治国，发展全过程人民民主，保障人民当家作主。

　　一、正确认识民主和法治的关系

　　民主与法治是近现代社会上层建筑中两个重要的组成部分，两者具有一定的差异又紧密联系、相辅相成、不可分离。民主作为一种国家制度形态，需要回答的问题是“谁应该行使国家权力”，这属于政权结构问题。法治作为国家治理的方式，需要回答的问题是“应该如何行使国家权力”，这属于国家权力行使方式问题。民主是法治的前提和基础，法治是民主的体现和保障，两者紧密结合、相互促进。

　　在中国，社会主义民主和社会主义法治两者内在高度一致。新时代以来，党不断深化对民主政治建设和法治建设的认识，提出发展全过程人民民主、推进全面依法治国。习近平总书记强调：“人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。”①“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”②。全过程人民民主和全面依法治国统一于全面建设社会主义现代化国家过程中，推动中国式现代化必须正确认识社会主义民主和社会主义法治的关系，坚持全面依法治国，发展全过程人民民主。

　　二、全过程人民民主是全面依法治国的政治基础

　　全过程人民民主的主体是“人民”，这是有别于西方民主的重要特征；人民也是依法治国的主体和力量源泉。全过程人民民主保证了立法、执法、司法、守法等环节的人民性，确保法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点。

　　（一）全过程人民民主决定了全面依法治国的人民性

　　民主作为一种国家制度形态，决定了公共权力的来源。民主的内容和性质决定了法治的内容和性质。我国的全过程人民民主决定了社会主义法治的人民性。

　　马克思对资本主义法律作出这样的批评，“资本在工厂法典中却通过私人立法独断地确立了对工人的专制。这种法典只是对劳动过程实行社会调节的资本主义讽刺画，而这种调节是大规模协作和使用共同的劳动资料，特别是使用机器所必需的”③。西方的法治以“客观中立”的形象示人，却以资本为中心，具有鲜明的资本底色。在当代西方世界，资本主义法律处处保障着资产阶级的利益，在西方司法和执法过程中，也体现出倾向于为资产阶级服务的特征。

　　在新时代的中国，全过程人民民主以人民作为主体，人民享有更加广泛、更加充分、更加全面的民主权利。全过程人民民主有完整的参与实践，把人民当家作主体现到国家政治生活和社会生活的方方面面，广覆盖、无盲区。全过程人民民主的全过程性质在法律领域的体现就是人民群众参与到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等一系列的活动之中。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上概括的“十一个坚持”，系统阐述了新时代推进全面依法治国的新理念新思想新战略，指出全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民。全过程人民民主赋予全面依法治国人民性的底色。

　　（二）立法过程必须坚持全过程人民民主

　　良法是善治之前提。立法过程必须准确全面反映最大多数人的意愿和利益，必须坚持科学立法、民主立法、依法立法。

　　由于资本主义的自身特点和属性，西方国家如美国在立法过程中虽然声称要代表人民、听取民意，但是具体实践中经常受到利益集团的影响，公民的利益诉求长期得不到关注。美国法律还允许专门的游说机构、游说集团凭借政商“旋转门”等私人方式直接接触议员，就法律内容进行议会外游说，形成了巨大的利益共同体，少数人的利益取代了大多数人的意愿和利益，导致立法活动直接成为资产阶级利益集团实现个体利益的工具。

　　在新时代的中国，立法工作坚持和践行全过程人民民主重大理念，坚持人民主体地位，发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用。2019年，习近平总书记在上海虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点时指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第四条第二款规定：“全国人民代表大会及其常务委员会坚持全过程民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，体现人民意志，保障人民权益。”在立法环节必须坚持全过程人民民主，这不仅是社会主义民主的价值性要求，也是社会主义法治的规范性要求。人民代表大会始终坚持以人民为中心的立法价值。在立法过程中，我国通过基层立法联系点、座谈会、互联网平台等多种形式广泛征求人民群众的立法建议，注重在人民群众中形成最大公约数，凝聚共识，真正实现立法工作的全链条、全方位、全覆盖的民主。

　　（三）全过程人民民主强化司法公正保障执法为民树立宪法法律权威

　　“法者，治之端也。”习近平总书记强调：“加强司法制约监督，健全社会公平正义法治保障制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”④法治关系到国家公权力的行使，国家公权力的行使必须符合人民权利的要求，必须符合大多数人的利益要求，必须能够维护公平正义、捍卫人民幸福生活。

　　伴随着西方民粹主义和种族主义的发展，白人至上、种族对立情绪弥漫，导致司法和执法中不可避免地存在系统性的偏差和歧视，白人警察跪杀乔治•弗洛伊德等恶性事件引发的民众抗议活动声势浩大，执法活动遭到大量美国民众质疑。

　　在新时代的中国，全过程人民民主的“全过程”突出了过程性和全面性的有机统一，将西方单一化的“民主选举”扩展为民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的“五大民主”，丰富了民主发展的空间和民主的过程性。司法机关坚持以人民为中心的发展思想，通过各种途径和形式实现司法领域的人民当家作主，确保司法机关排除权力、金钱、人情、关系干扰，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，持续拓展民主参与、民主监督机制，开辟人民群众参与司法、监督司法的新路径，不断健全和完善人民陪审员、人民监督员制度，切实发挥人民调解作用，保障人民直接行使民主权利、参与社会管理。习近平总书记多次强调要严格执法，“坚持从严治警，坚决反对执法不公、司法腐败”⑤。在全过程人民民主的重大理念引导下，执法机关不断创新和改进执法监督工作，不断规范行政执法行为，紧紧抓住漠视群众疾苦、伤害群众感情、侵犯群众利益的突出问题，补齐行政执法工作短板，有效提高执法质量，着力解决人民群众反映强烈的执法领域问题，切实维护人民群众合法权益。此外，发展全过程人民民主有助于提高民众的平等意识、尊严意识、权利义务意识、主体意识，更好地在人民群众中树立起法律权威，建设社会主义法治文化，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益。

　　三、全面依法治国是全过程人民民主的制度保障

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央积极回应人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境的新要求新期待，深化对民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主重大理念，形成了全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系。最广泛、最真实、最管用的社会主义民主必须通过完备的法律规范体系作用于社会政治生活才能够得以彰显，这就需要全面依法治国来加以保障。

　　（一）中国特色社会主义法律体系构筑全过程人民民主的制度体系

　　习近平总书记指出，“保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中”⑥。西方国家强行向其他国家“推销”民主，而没有对应的制度体系作为保障，只能导致民主失序，所谓的“民主之春”演变为混乱的“漫长寒冬”。社会主义法律体系通过明确社会主义制度，尤其是社会主义根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度的制度体系保障全过程人民民主。

　　《中华人民共和国宪法》以法律形式确认了人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，从根本上确立了人民代表大会的权力合法性和法定地位，并以最高的法律效力保障人民代表大会制度的发展和完善，保障各级人民代表大会的权力行使，同时宪法也通过修改完善不断推动人民代表大会制度与时俱进。习近平总书记指出：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”⑦《中华人民共和国宪法》规定了人民代表大会制度的法定地位、基本内容，为发展全过程人民民主提供了法治保障。人民代表大会制度是保证人民当家作主、推进全面依法治国最适合的政体和政权组织形态。

　　我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，这些在《中华人民共和国宪法》中都有重要体现。这成功地解决了不同群体、地域与结构的治理民主问题。凭借中国特色社会主义法律体系保障的基本政治制度，民主主体得以覆盖各民主党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士，民主过程也得以通过决策前广泛宣传、决策时充分讨论、决策后严格监督，促使选举民主与协商民主相结合，有效克服了西方民主制度议而不决、决而不行的弊端。

　　除此之外，中国特色社会主义法律体系对国家行政体制、政府组织结构、党和国家监督等方面进行规定，有效保障扩大人民有序政治参与，行使民主权利，把人民当家作主的原则以法律化、制度化的方式体现到国家政治生活和社会生活的方方面面，将全过程人民民主重大理念贯彻到治国理政全部活动之中。

　　（二）全面依法治国保障人民当家作主制度真实管用

　　习近平总书记提出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”⑧美国以“民主教师爷”自居，空谈民主的形式，将“一人一票”选举当成民主的全部内容，相应的制度在政治实践中根本无从执行，最终演化为“形式民主的空谈”，根本无力解决现实问题。

　　习近平总书记提出八个“能否”来评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，即“主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督”⑨。这八个“能否”体现出我国全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主。八个“能否”的重要方面在于法律的保障，如国家领导层的更替“能否依法有序”，全体人民对国家事务和社会事务、经济和文化事业“能否依法管理”，执政党实现对国家事务的领导“能否依照宪法法律规定”，这就告诉我们衡量民主真实有效有一整套法律依据和法律标准。只有坚持全面依法治国，才能真正实现最广泛、最真实、最管用的民主，把保障人民当家作主落实到位。

　　全面依法治国重在“全面”二字，依法治国是一个系统工程，必须通过固根基、扬优势、补短板、强弱项，推动各方面制度更加成熟、更加定型，通过全面依法治国保障全过程人民民主，不仅实现丰富民主形式，还能保障广大人民的广泛持续参与，保障人民当家作主制度真实管用。

　　（三）全面依法治国通过法定制度保障少数人和少数群体基本权利

　　习近平总书记强调：“法治是人权最有效的保障。”⑩“要深化法治领域改革，健全人权法治保障机制”⑪。坚持依法保障人权，将尊重和保障人权置于社会主义法治国家建设更加突出的位置，真正坚持人民主体地位。

　　在发展全过程人民民主的同时，必须深入推进全面依法治国，把尊重和保障人权贯穿立法、执法、司法、守法各个环节，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、人格权，保障公民参与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等基本政治权利，保障公民经济、文化、社会、环境等各方面权利，不断提升人权法治化保障水平。即便是少数群体的基本权利也应该得到保障，法治道路上必须坚守“一个都不能少”。例如，我们全面贯彻党的民族政策和宗教政策，坚持各民族一律平等，尊重群众宗教信仰，保障各族群众合法权益。《中华人民共和国宪法》第五十九条第一款规定，“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表”，即便是人数仅有3000多人的塔塔尔族也有本民族的全国人大代表。

　　四、在中国共产党的领导下，坚持全面依法治国，不断发展全过程人民民主

　　全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，全面依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，这两者统一于我国社会主义民主政治伟大实践，两者相辅相成、相互促进。社会主义民主政治实践最重要的特征是党的领导，在全面依法治国和发展全过程人民民主过程中，必须坚持党的领导。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是推动全面依法治国和全过程人民民主的核心力量、根本保证和基本前提。

　　习近平总书记指出：“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，核心是坚持党的领导。”⑫我们党领导人民制定的宪法，实现了党的主张和人民意志的高度统一。我们要继续推进全过程人民民主建设，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，更加充分激发人民积极性、主动性、创造性，充分调动一切积极因素，更好地把以人民为中心的发展思想贯彻到人民当家作主活动中，并通过法定程序使其成为国家意志，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，保证党领导人民依法有效治理国家。

　　习近平总书记指出：“法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现。”⑬党的领导是社会主义法治最根本的保证，党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，确保实现党的主张和人民意志高度统一，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，不断改进和完善党的领导方式和执政方式，深化法治领域改革，使全过程人民民主重大理念在立法、执法、司法、守法上实现全覆盖和全贯通，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。

　　执笔：李锋