以全过程人民民主引领基层立法联系点建设

北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心

　　党的二十大报告指出，全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持人民主体地位，充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。报告强调，“发展全过程人民民主”是中国式现代化的本质要求，并把“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”作为加强人民当家作主制度保障的重要内容。这些论述彰显了基层立法联系点对于吸纳民意、汇集民智、发展全过程人民民主的重要价值。贯彻落实党的二十大精神，要以全过程人民民主重大理念为引领，建设好基层立法联系点，发挥其对立法的积极作用。

　　一、基层立法联系点制度是践行全过程人民民主的重要形式

　　习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上指出，评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，其中重要依据就是看“人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活”。立足于中国国情，成长于我国人民实践探索和智慧创造的基层立法联系点制度，是我们党带领人民追求民主、发展民主、实现民主的伟大经验。

　　基层立法联系点制度深刻反映全过程人民民主的价值内涵。民主是全人类的共同价值。人民民主是中国共产党始终高举的旗帜，是矢志不渝追求的目标。“全过程人民民主”是党的十八大以来提出的重大理念，实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主。立法担负着将党的主张通过法定程序上升为国家意志的重要使命，是极其重要的政治活动。全过程人民民主重大理念提出于基层立法联系点，基层立法联系点在国家与基层、立法机关与人民群众之间建立沟通的桥梁和纽带，将立法平台搭建在人民群众的家门口，保证党领导人民依法有效治理国家，践行全过程人民民主，坚持党的性质宗旨，更好维护人民利益、反映人民意愿、保障人民权益、增进人民福祉。

　　基层立法联系点制度有力夯实我国人民代表大会制度的根基。习近平总书记指出：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”①实践证明，人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。人民代表大会制度，实现了广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力，保证了人民掌握和行使国家权力，国家和民族前途命运牢牢掌握在人民手中。人民代表大会统一行使国家权力，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。人民代表大会有立法权、监督权、决定权、任免权。要使这些权力得到落实，需要一系列具体的制度设计给予支撑。基层立法联系点是基层群众直接参与立法活动的重要载体。通过基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见，使国家立法察民情聚民智，打牢了国家顶层设计的深度和广度基础，进一步夯实了人民代表大会制度的根基。

　　基层立法联系点制度有效激发我国基层民主活力。党的二十大报告指出，基层民主是全过程人民民主的重要体现。目前，我国基层民主制度的基本组织形式主要有村民委员会、居民委员会和单位的职工代表大会，这些基层组织处于第一线，贴近人民群众，遇到的问题最直接、最复杂，对人民群众所思所想最为了解，对于运用法治思维和法治方式加强社会治理的需求也最为迫切。通过基层立法联系点动员其辐射范围内的基层各类群体，最广泛地参与立法规划和立法计划的编制、法律法规草案的提出、法律法规文本的完善、法律法规实施的监督及效果评价等法治建设的完整过程，高度契合我国全过程人民民主“全链条”的特点。基层群众围绕涉及自身利益的实际问题，发表意见建议，进行广泛协商，利益得到协调，矛盾有效化解，促进了基层稳定和谐，让基层民主有更强劲的制度支撑，既可以进一步有效激活基层群众自治制度，又可以让国家立法遵循问题导向原则，做到以问题引导立法，以立法解决问题。

　　二、基层立法联系点制度的生动实践

　　2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，建立基层立法联系点制度。基层立法联系点是各联系点所在基层单位与人大常委会法制工作部门合作的一个重要纽带，是基层单位服务、参与和推进国家立法工作的重要平台。根据党中央决策部署，2015年7月，全国人大常委会法工委设立了首批4个基层立法联系点。随后，又于2020年7月、2021年7月和2022年7月分三批增设了基层立法联系点。截至目前，全国人大常委会法工委共设立32个基层立法联系点，覆盖全国31个省（自治区、直辖市），省市两级享有立法权的地方人大常委会也设立了5500多个基层立法联系点，从而形成了国家级、省级、设区的市级基层立法联系点三级联动的工作格局。这些联系点已经成为让基层声音原汁原味抵达国家立法机关的“直通车”。2023年3月13日，十四届全国人大一次会议通过了全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，明确全国人民代表大会常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见，充分说明基层立法联系点在实践中发挥了重要作用。

　　2021年5月，北京市人大常委会启动了基层立法联系点遴选工作，首批确立了10个立法联系点。这10个单位是北京市人大常委会精心筛选、精巧布局的结果。从单位分布看，选取单位各具优势和特色，东城区景山街道人大代表之家等6家代表之家既依托街道乡镇，又联系人大代表和人民群众，可以充分反映市区乡三级人大代表、人民群众以及街道乡镇对立法工作的意见建议；朝阳区市场监管局、西城区月坛街道综合行政执法队两个基层执法部门执法事项多、范围广，可以真实反映基层执法情况和中小企业对立法的意见建议；中国政法大学和中国人民大学法学院既可以为立法提供专业建议，也可以引领教师和学生参与首都法治建设。从地域分布看，在充分体现地域均衡性的前提下，将重心向人口数量多、部门机构多、群众诉求多的中心城区倾斜。从功能类别看，基层立法联系点紧扣北京“四个中心”城市战略定位合理规划，景山、月坛、展览路街道中央政务单位集中，历史文化资源聚集；朝外街道驻有13家外国使馆，是典型的涉外窗口；上地街道毗邻北大、清华，汇聚数十家高精尖企业，处于全国科技创新阵地前沿。

　　近年来，北京市人大常委会在践行基层立法联系点制度的工作中充分贯彻全过程人民民主，坚持与时俱进的原则，不断进行创新，并且从实际情况出发、注重实际效果，在乡村振兴促进条例、节水条例、住房租赁条例、安全生产条例、接诉即办工作条例等多部地方性法规的起草中，到多个基层立法联系点广泛征求意见，将基层立法联系点打造成集立法点、宣传点、监督点多功能合一的法治工作阵地，形成了一系列好的经验做法。

　　坚持民主立法原则，征集立法项目意见建议。基层立法联系点普遍采取召开座谈会等形式，就年度立法计划、法律草案等征集所在地区基层群众的意见。例如，2022年北京市人大常委会在编制新一版五年立法规划时新增基层立法联系点征求群众意见环节，从汇总的信息看，基层群众更关注体现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶“七有”要求和便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性“五性”需求的法规，建议主要集中在城市建设、教育文化、医疗健康、社会治理方面，关乎“四个中心”“四个服务”的法规也被排进了优先序列，还有一些建议涉及大数据、人工智能等新兴领域立法。向基层群众广泛征求对立法计划的意见建议，能够确保立法充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。

　　开展立法调研，拓宽民主参与渠道。立法调研是基层立法联系点发挥作用的重要途径。在调研中，北京市人大常委会相关负责同志和有关部门可以与基层人民群众、人大代表、工作人员面对面交流，听取意见建议，对需要立法规范的，增加或调整相关条款；对需要完善配套政策的，推动相关部门在政府规章或其他规范性文件中作出规定。例如，北京市人大常委会就起草《北京市乡村振兴促进条例》到顺义区仁和镇立法联系点征求意见时，镇、村负责人以及部分人大代表、农业企业负责人踊跃发言，围绕完善乡村医疗养老服务、促进乡村特色文化传承、提升乡村供水质量、加大公共服务设施用地保障、加强集体建设用地周边配套设施建设、探索新时代乡村德治体系等畅谈意见建议。在立法调研、座谈会、听证会、论证会等传统形式之外，各个基层立法联系点还通过网络平台等向社会公众征求意见、向相关部门和地方发函征求意见，从而有效拓展了人民群众有序参与国家立法的新渠道。

　　联系实际立法，用普法推动立法。基层立法联系点在实现工作广泛覆盖的基础上，努力通过多方参与，推动不同意见得到充分表达，确保立法过程能够全面把握各方诉求、兼顾各方利益、关注回应各方关切，充分提升人民民主的广泛性。同时，基层立法联系点的工作注重针对性，对于立法专门调研中发现的意见建议分门别类处理，让立法工作更加接地气，解决基层群众的问题、保障基层群众的权益，推动实现广泛、真实、管用的民主。此外，基层立法联系点还利用参与立法的优势，在法律颁布后及时开展普法宣传工作。例如，《中华人民共和国民法典》颁布后，基层立法联系点通过组织开展专家讲座、布置展板以及新媒体平台宣传报道等形式进行基层普法，对居民的法律疑惑及时解答。在普法过程中收集和汇总的基层群众新的法律需求，又可以为未来修订优化相关法律提供参考。

　　民主是历史的、具体的、发展的，各国民主植根于本国的历史文化传统，成长于本国人民的实践探索和智慧创造，民主道路不同，民主形态各异。基层立法联系点的实践充分说明，这项扎根于我国历史文化传统、通过人民群众的实践探索和智慧创造建立起来的具有中国特色的民主制度，具有重大意义和光明前景。

　　三、加强基层立法联系点制度建设，发展全过程人民民主

　　习近平总书记强调：“发展社会主义民主政治关键是要把我国社会主义民主政治的特点和优势充分发挥出来，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家兴旺发达、长治久安提供更加完善的制度保障。”②“保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中，保证人民依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力。”③基层立法联系点是充分发挥我国社会主义民主政治的特点和优势、健全人民当家作主制度体系、践行全过程人民民主的重要构成要素。党的二十大报告对建设好基层立法联系点作出明确部署，为基层立法联系点制度建设提供了重要指引。

　　坚持党的领导是基层立法联系点制度建设的首要原则。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。新时代我国法治建设的首要原则是坚持党的领导，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。基层立法联系点制度作为新时代我国立法工作的重要制度创新，首要原则是坚持党的领导。要严格落实党中央有关立法工作的要求，践行全过程人民民主，将党的意志和基层立法联系点所体现的人民意志结合起来，通过“民意直通车”反映到立法机关。

　　维护人民利益是基层立法联系点制度建设的根本遵循。人民利益是我们党一切工作的根本出发点和落脚点。邓小平同志指出：“资本主义社会讲的民主是资产阶级的民主，实际上是垄断资本的民主，无非是多党竞选、三权鼎立、两院制。我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”④西方民主的核心是选举，各政党为了上台执政，在选举时不顾实际地漫天许诺，竞相开具空头支票，一旦上台执政就将选举时的许诺抛诸脑后。习近平总书记指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”⑤基层立法联系点设立于各类基层单位，这些单位与基层人民群众保持密切联系，深刻了解基层人民群众衣食住行等各方面的现状和诉求。基层立法联系点要完善与人民群众直接联系的体制机制，及时向立法机关反映最真实、最及时的民意，让立法真正做到“民有所呼、法有所应”。

　　全链条全方位全覆盖参与立法过程是基层立法联系点制度建设的基本方向。我国全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主。基层立法联系点制度作为我国立法制度的重要组成部分，是确保我国全过程人民民主全链条、全方位、全覆盖的重要制度载体，其作用不仅在于反映民意，还要全链条、全方位、全覆盖地参与立法全过程，确保立法工作的立项、起草、审议、论证、评估、监督和宣传等各个阶段都能有基层立法联系点的身影。

　　因点施策，发挥不同类型基层立法联系点的优势。综合我国各级各类基层立法联系点，可以分为不同类型，有的设在县乡两级人民代表大会，有的设在街道、乡镇、社区等基层单位，有的设在高等法学院校，在立法中能够发挥的作用也有差异，有必要因点施策，最大化地发挥不同基层立法联系点的特点和优势。

　　设在县乡两级人民代表大会的基层立法联系点应重点发挥基层人大代表直接联系选民的作用。习近平总书记高度重视人大代表的重要作用，他指出：“中国260多万各级人大代表，都要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力。各级国家机关及其工作人员，不论做何种工作，说到底都是为人民服务。这一基本定位，什么时候都不能含糊、不能淡化。”⑥基层立法联系点的人大代表担任信息采集员和立法联络员，根据基层的民情民意提出立法项目建议、对法律法规草案提出意见、反映法律法规的实施效果。

　　设在街道、乡镇、社区的基层立法联系点直接服务、管理本辖区的居民和企业。要充分利用一线管理执法的优势，及时发现、反映民情民意和经济、社会发展中的各种问题，发现、反映执法中的问题，推动民生保障和社会治理等相关领域的法律得到有效实施和修改完善。

　　设在高校的基层立法联系点应发挥高校法学教育和法学研究的优势，使法学研究、法学教育更好地对接和服务于国家立法实践，为立法工作提供理论支撑、智力支持、人才保障，使高校成为立法机关的得力助手，服务好重点领域、新兴领域、涉外领域立法工作，帮助立法机关更好地统筹立改废释纂，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。

　　加强基层立法联系点自身制度建设，以制度保障工作效果。为了加强立法联系点的制度建设，全国人大常委会法工委颁布了《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》。北京市人大常委会也据此制定了《北京市人大常委会基层立法联系点工作规则》，从立法联系点的工作内容、形式、流程、联系指导以及支持保障等方面作了规范。基层立法联系点制度建设包括基层立法联系点基本工作规则、民情民意收集制度、会议制度、立法意见建议的上报形式与方式、与上级部门及相关部门的联络制度、联络员职责等一系列制度，基本涵盖工作职责、工作架构、工作保障机制三个方面。加强自身制度建设，要坚持基层人民群众在基层立法联系点建设中的重要作用，明晰信息采集员、立法联络员、负责人员、专业人员的作用，规范民情民意采集、整理、上报的途径和方式，规范内部运作流程，建立有效的运行监督制度。

　　执笔：姚国建