发展全过程人民民主 推进人权法治保障

马怀德 

　　习近平总书记强调：“我们党自成立之日起就高举起‘争民主、争人权’的旗帜，鲜明宣示了救国救民、争取人权的主张。”①党的百余年奋斗史贯穿着党团结带领人民为争取民主和人权而进行的不懈努力，并在新时代形成了发展全过程人民民主、坚定不移走中国人权发展道路等重大理论成果。全过程人民民主和中国人权发展道路具有本质上的一致性，强调尊重人民主体地位，追求实现人的自由全面发展，保障中华民族伟大复兴的历史进程。

　　一、发展全过程人民民主，必须充分保障人民依法行使宪法法律赋予的民主权利

　　全过程人民民主是中国特色社会主义民主理论、民主制度和民主实践的重大创新发展，是中国为人类政治文明贡献的智慧结晶。我国宪法确认国家的一切权力属于人民，赋予人民广泛且真实的民主权利，最大限度地实现了民主的本质。发挥人民群众积极性、主动性、创造性，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，参与国家事务、社会事务、经济和文化事业的管理，是发展全过程人民民主、保障人民当家作主的必然要求。只有充分保障人民依法行使宪法法律赋予的各项民主权利，才能切实发展全过程人民民主，才能在法治轨道上有序推进全过程人民民主，为人民充分、广泛地享有和行使各项民主权利提供有力保障，更好地贯彻落实坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的要求。同时，公民享有选举权和被选举权，言论、出版等自由，对国家机关和国家工作人员的批评和建议权，以及对国家机关和国家工作人员违法失职行为的申诉、控告或检举权等，这些民主权利都由宪法明确规定保障，同样必须在宪法及其他相关法律规定的范围内行使。

　　人民代表大会制度是发展全过程人民民主、保证人民当家作主的重要制度载体。习近平总书记指出：“人民代表大会制度，坚持国家一切权力属于人民，最大限度保障人民当家作主，把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率。”②“我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人。”③我国宪法要求各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。宪法对人民代表大会的性质、组织体系、运行程序和职权等内容作出了具体规定。可以说，人民代表大会制度为发展全过程人民民主奠定了坚实的制度基础。

　　人民监督是发展全过程人民民主、保证人民当家作主的内在要求。习近平总书记强调：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”④各级国家机关要与广大人民群众保持密切联系，不断健全各级人民代表大会对国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的监督制度，确保国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关接受人民监督、对人民负责，形成一套严密的法治监督体系，把尊重和保障人权贯穿立法、执法、司法、守法各环节，不断加强人权法治保障。过去五年，全国人大常委会更好发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用，做好规划计划、预算决算审查监督和国有资产管理监督，听取审议专项工作报告，加强法律实施情况和司法普法工作的监督，推进专题调研成果运用，实现了监督领域的全覆盖。人大监督推动了严格规范公正文明执法和严格公正司法，让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义，为人权法治保障提供了坚实的制度基础。

　　协商民主是发展全过程人民民主、保证人民当家作主的重要形式。习近平总书记强调，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式”⑤。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度集协商、监督、参与、合作于一体，有效推动全过程人民民主的价值理念转化为具体现实的民主实践，更好实现了人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

　　二、发展全过程人民民主是推进人权法治保障的必然要求

　　发展全过程人民民主，将全面依法治国与人权保障有机结合，是推进人权法治保障和中国人权事业发展的必然要求。习近平总书记指出：“我们坚持法律面前人人平等，把尊重和保障人权贯穿立法、执法、司法、守法各个环节，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、人格权，保障公民参与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等基本政治权利，保障公民经济、文化、社会、环境等各方面权利，不断提升人权法治化保障水平。”⑥只有不断发展全过程人民民主，形成完备的人权法律规范体系，完善的人权执法、司法体制机制，才能保障和促进社会公平正义，切实推进人权法治保障。

　　立法是发展全过程人民民主的重要方式，也是人权法治保障的制度基础。在形成完备的人权法律规范体系方面，要充分体现人民意志、保障人民权益。有关人权的重大立法决策都要依照民主程序，经过民主酝酿，通过民主决策产生，实现科学立法、民主立法、依法立法，为形成完备的人权法律规范体系奠定制度基础，以良法促进尊重和保障人权。2023年3月13日，十四届全国人大一次会议表决通过了关于修改立法法的决定，增加了“立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义”的规定，确保立法工作整个过程和各个环节都能反映人民意愿、体现人民利益、回应人民期盼。在立法过程中，通过调研、座谈、论证、评估、咨询等多种方式，多层次、全方位、多渠道地听取人民的意见和建议，充分保证立法工作的民主性。此外，设立基层立法联系点被明确写入立法法，有利于更好地察民情、聚民智、惠民生。设立基层立法联系点是实现基层民主的重要方式，是发展全过程人民民主的生动实践。

　　执法是发展全过程人民民主的关键环节，也是人权法治保障的重要方面。在行政执法中，发展全过程人民民主，要聚焦“解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题”，系统研究谋划加强人权法治保障的实践方案，深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，完善行政执法程序，健全行政裁量基准，改进和创新执法方式，做到执法既要有力度也要有温度。加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，在执法过程中广泛听取人民群众的意见和建议，接受人民群众的监督，确保作为法律实施重要主体和社会治理主体的行政机关对人民负责、为人民服务，保障行政执法过程中人民的知情权、参与权、表达权、监督权等合法权益，在法律实施体系的完善和法治政府的建设中充分保障人权。以发展全过程人民民主促进行政执法中的人权保障、在行政执法中践行全过程人民民主，有助于进一步依法强化对行政权力的制约和监督，更加有效地发挥法治在人权保障中的基础和规范作用。

　　司法是发展全过程人民民主的核心领域，也是人权法治保障的最后关口。习近平总书记指出：“全面推进依法治国，必须坚持公正司法。公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。”⑦在司法活动中，发展全过程人民民主，要深化司法体制改革，完善人权司法保障制度，促进公正司法、保障人民权益、实现司法为民，坚决杜绝因司法不公而造成伤害人民群众感情、损害人民群众权益的事情发生。完善人权司法保障制度，要求积极回应人民群众对司法公正的关注和期待、依法公正对待人民群众的诉求、切实保障人民群众合法权益，进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序，规范司法权力运行、强化对司法活动的制约监督，贯彻罪刑法定、疑罪从无、证据裁判等原则，防止冤错案件，完善国家赔偿和司法救助制度、完善法律援助制度、完善人民陪审员和人民监督员制度、完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度。完善人权司法保障制度是深化司法体制改革的重要方面，也是加快建设公正高效权威的社会主义司法制度的重要内容。发展全过程人民民主和完善人权司法保障制度紧密结合、相互促进，是坚持中国特色社会主义政治发展道路、中国特色社会主义法治道路和中国人权发展道路的关键举措，有利于进一步推进和提升社会主义民主政治和人权法治保障的制度化水平，为社会公平正义的维护和人权事业的发展提供制度保障。

　　守法是发展全过程人民民主的主体力量，也是人权法治保障的社会基础。党的二十大报告提出：“弘扬社会主义法治精神，传承中华优秀传统法律文化，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”全面推进依法治国，发展全过程人民民主，必须坚持全民守法，任何公民、社会组织和国家机关都必须在宪法和法律范围内活动，以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。一方面，要广泛开展法治宣传教育和人权宣传，在全社会传播法治和人权知识、普及法治和人权观念，努力提升全民法治意识，使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风，使法治信仰、尊重和保障人权意识深入人心。另一方面，要充分发挥领导干部的示范带头作用，各级领导干部要带头学习法律、遵守法律、依法办事，对宪法和法律保持敬畏之心，牢固树立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，带头学习马克思主义人权观、当代中国人权观，增强法治观念和人权观念，主动做好尊重和保障人权的各项工作。通过把发展全过程人民民主贯穿于守法环节，夯实人权法治保障的社会基础，为人权法治保障的落实营造良好的文化氛围和社会环境。

　　三、发展全过程人民民主，推进人权法治保障，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴

　　党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国社会主义民主政治制度化、规范化、程序化全面推进，提出全过程人民民主的重大理念并大力发展全过程人民民主，人权法治保障不断加强，有力推动了人权事业的全面发展，全面提升了新时代人民群众在法治领域的获得感、幸福感、安全感。发展全过程人民民主和推进人权法治保障紧密联系、相互支撑、相辅相成，形成一个有机协调的统一整体，共同保障人民当家作主，实现人民对美好生活的向往，全面推进中国式现代化，实现中华民族伟大复兴。

　　党的二十大报告指出：“中国式现代化的本质要求是：坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。”中国式现代化既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色，坚持以人民为中心始终贯穿于中国式现代化的进程中。

　　一方面，中国式现代化要求发展全过程人民民主。习近平总书记强调：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”⑧全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，体现人民意愿、保障人民权益，发展全过程人民民主必须依靠人民、为了人民、造福人民。不断发展全过程人民民主，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面，保障人民当家作主，可以有效激发人民的主人翁精神，激发社会活力和创造力。

　　另一方面，推进人权法治保障有利于促进中国式现代化。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。人权法治保障既是中国式现代化的内在要求，也是促进中国式现代化的有力保障。全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，构建多层次、全方位的人权法治保障体系，有利于实现人权保障的制度化、规范化、程序化，为实现中国式现代化提供有力保障。在全面推进中国式现代化的进程中，以发展全过程人民民主为基础，加强人权法治保障，推动我国人权事业全面发展，可以为全球人权治理提供中国经验和中国方案。

　　作者：中国政法大学校长，中国法学会副会长，中国人权研究会副会长