立法法修改护航新征程

冯玉军

　　《中华人民共和国立法法》自2000年颁布实施并于2015年修改以来，对完善立法体制机制，健全立法制度，规范立法活动，推动形成和完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，推进全面依法治国，发挥了重要作用。2023年3月，十四届全国人大一次会议再次修改立法法，是深入贯彻党的二十大精神和习近平法治思想，更好地引领和推动完备的法律规范体系乃至中国特色社会主义法治体系建设的枢纽工程。立法法修改完善了立法的指导思想和原则、合宪性审查制度、地方立法权限与机制、监察立法和立法体制机制，为护航新征程，全面推进国家各方面工作法治化，筑牢法治时代的良法根基，奠定了坚实基础。

　　一、新时代立法的一件大事

　　我国现行立法法是2000年3月九届全国人大三次会议通过的，共六章94条。它以法的渊源和效力层级为逻辑主线，由高到低依次分为“法律”“行政法规”“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”三类立法，再加上总则、适用与备案、附则三章，系统规范了国家立法制度和立法活动，是维护社会主义法治统一的基本法律。进入新时代，立法工作如何定位、怎样推进，成为建设中国特色社会主义法治体系的关键问题。2015年3月，十二届全国人大三次会议对立法法作了部分修改，诸如赋予设区的市地方立法权、落实税收法定原则、发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用等，条文增至六章105条。这次修改推动了法治中国建设实践，达到了修法的目标。

　　随着全面建设社会主义现代化国家的深入推进，习近平法治思想正式确立，党中央对全面依法治国作出一系列重大决策部署。党的二十大报告进一步阐明新时代立法工作的重点工作和目标任务，要求“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”“全面推进国家各方面工作法治化”，强调“统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”，这为修改完善立法法、建设更高水平的法治中国拓展了空间。

　　立法法的修改，贯彻党的二十大精神和习近平法治思想，落实2018年宪法修正案和党中央决策部署，进一步加强党对立法工作的领导，发挥全过程人民民主的显著制度优势，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，坚持倡导和弘扬社会主义核心价值观，坚持改革和立法的辩证统一，对有效推进科学立法、民主立法、依法立法，创新完善立法体制机制，筑牢善治的良法根基，具有重大理论和实践意义。

　　二、回应立法实践重大问题

　　十四届全国人大一次会议对立法法进行修改的意义重大，是新时代加强党对立法工作的全面领导，通过法治保证党的路线方针政策和决策部署贯彻执行的必然要求；是新时代坚持和发展全过程人民民主，通过法治保障人民当家作主的客观要求；是新时代推进全面依法治国，建设社会主义法治国家的重要举措；是总结新时代正确处理改革和法治关系的实践经验，更好坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一的现实需要。它科学回答了新时代新征程“为什么立法”“立什么法”和“怎么立法”的问题。

　　“为什么立法”，涉及立法的定位与价值。立法法将立法宗旨表述为：“为了规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。”新时代立法必然体现党的二十大报告提出的以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新时代中心任务，坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。

　　“立什么法”，涉及立法的渊源与内容。立法法新增两类渊源形态：一是“全国人民代表大会及其常务委员会作出有关法律问题的决定，适用本法的有关规定”；二是“国家监察委员会根据宪法和法律、全国人民代表大会常务委员会的有关决定，制定监察法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”。为切实保障制定出优质高效的法律法规，立法法就特定事项明确了立法权限范围程序和原则要求。前者如新增规定：“国务院可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项，在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用行政法规的部分规定。”后者如：“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划和年度立法计划、专项立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。编制立法规划和立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，按照加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法的要求，确定立法项目。”

　　“怎么立法”，涉及立法的途径与方法。一是通过立法健全保证宪法全面实施的制度体系。除将立法法中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”，还完善了备案审查制度，增加规定主动审查和专项审查、备案审查衔接联动机制、法律法规清理等内容。二是把全过程人民民主重大理念和实践成果转化为法律制度和机制要求，更好坚持立法为民，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉贯彻到立法工作的各环节各方面。三是进一步完善科学立法、民主立法、依法立法的体制机制，围绕中心服务大局，以科学的理念、丰富的经验、扎实的法理支撑，提高立法质效。

　　三、完善立法指导思想和原则

　　立法法总则涉及立法宗旨、适用范围、指导思想和立法原则。本次修改根据新形势新要求，对立法的指导思想和原则进行充实完善。

　　一是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。贯彻落实宪法规定和党的二十大精神，根据新时代党的重大理论创新成果，对立法的指导思想和原则进行充实完善，将现行立法法第三条改为两条，明确立法应当坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推进中国特色社会主义法治体系建设，保障在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家；立法应当坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，贯彻新发展理念，保障以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。本次修改将习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想融入其中，落实法治中国建设规划，为全面推进国家各方面工作法治化提供更加坚实的保障。

　　二是坚持党对立法工作的全面领导。党的领导是推进全面依法治国的根本保证。2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。2018年，党中央成立中央全面依法治国委员会，加强党中央对全面依法治国的集中统一领导。2019年，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。立法法修改在这些文件精神的基础上，进一步夯实了“立法应当坚持中国共产党的领导”基本原则，具有重要的政治意义。

　　三是坚持人民主体地位。立法法新增“立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义”的规定，很好地体现了发展社会主义民主政治和全过程人民民主重大理念，宣示了立法为民，使每一部法律都成为反映人民意志、得到人民拥护的“良法”的价值追求。在这一重大理念指引下，从保障人大代表全过程深度参与立法工作，到加强基层立法联系点建设；从法律草案广泛征求意见，到积极反馈立法意见采纳情况，再到健全立法起草、论证、协调、审议机制……立法法的许多条文都强调体现人民意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动，从而有利于发挥支持人民当家作主的强大制度合力和治理效能。

　　四是坚持改革和立法的辩证统一。改革和法治相辅相成、相伴而生。改革决策和立法决策相统一、相衔接的有益探索及其实践成果，有力保障了新时代改革开放的行稳致远和高质量发展。习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。①实现立法决策和改革决策相衔接相统一，做到重大改革于法有据，是立法主动适应改革和经济社会发展需要、回应新时代全面深化改革的体现。立法法新增规定：“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。”这个规定有利于将改革决策和立法决策很好地结合起来，正确处理法律的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

　　五是坚持倡导和弘扬社会主义核心价值观。坚持依法治国和以德治国相结合是建设社会主义法治国家必须坚持的原则。习近平总书记提出：“要把社会主义核心价值观的要求转化为具有刚性约束力的法律规定，用法律来推动核心价值观建设。”②立法法增加规定，“立法应当倡导和弘扬社会主义核心价值观，坚持依法治国和以德治国相结合，铸牢中华民族共同体意识，推动社会主义精神文明建设”，将社会主义核心价值观科学有效地转化为具有刚性约束力的法律规范，通过法律规范来引领道德风尚，实现法安天下、德润人心，为以国家立法的形式引领社会主义核心价值观，健全共建共治共享的社会治理制度，实现社会和谐稳定安定有序，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现中华民族伟大复兴奠定了立法基石。

　　四、进一步健全立法体制机制

　　立法法分则各个章节条款的修改，坚持问题导向和需求导向，着力解决人大立法、政府立法和地方立法的难题痛点；坚持合宪依法和严格程序原则，严格规范立法权限和立法活动，实践意义重大。修改内容近40条之多，可谓重点突出，亮点纷呈。

　　（一）落实宪法修正案和党中央有关精神

　　2018年3月，十三届全国人大一次会议通过了宪法修正案，根据宪法修正案中“中华民族”“习近平新时代中国特色社会主义思想”有关内容，立法法新增“铸牢中华民族共同体意识”“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”，“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”，监察制度与监察法规等多项内容都在立法法中同步修改。

　　（二）明确合宪性审查相关要求

　　在合宪性审查机制方面，确立了分别由宪法和法律委员会与全国人大常委会备案审查机构主导的双轨合宪性审查机制。由宪法和法律委员会主导的合宪性审查机制主要承担立法的“事前审查”，由全国人大常委会备案审查机构主导的备案审查机制主要从事“事后审查”。事前审查范围主要集中在对法律草案的审议上，事后审查范围包括行政法规、地方性法规、监察法规、自治条例和单行条例等。在合宪性审查标准方面，明确立法应当坚持中国共产党的领导，符合宪法的规定、原则和精神，确立了合宪性审查的政治标准、合宪性与合法性标准。在合宪性审查效力方面，全国人民代表大会宪法和法律委员会、有关专门委员会、常务委员会工作机构经审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题需要修改或者废止，而制定机关不予修改或者废止的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。

　　（三）完善全国人大及其常委会立法权限、立法程序和工作机制

　　党的十八大以来，我们坚持科学立法、民主立法、依法立法，注重立法的精细化和群众满意度，拓宽了公众参与立法的途径，将行之有效的实践经验上升为法律。例如，明确“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会根据宪法规定行使国家立法权”，并增加规定“全国人民代表大会可以授权全国人民代表大会常务委员会制定相关法律”。明确“常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的法律案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表，并可以适时组织代表研读讨论，征求代表的意见”。适应特殊情况下紧急立法的需要，增加规定“列入常务委员会会议议程的法律案，遇有紧急情形的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决”。明确规定“全国人民代表大会及其常务委员会坚持科学立法、民主立法、依法立法，通过制定、修改、废止、解释法律和编纂法典等多种形式，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性”。在立法程序后端及其延伸阶段，强化立法的公开性、透明度，明确“法律签署公布后，法律文本以及法律草案的说明、审议结果报告等，应当及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载”。要求“全国人民代表大会常务委员会工作机构加强立法宣传工作，通过多种形式发布立法信息、介绍情况、回应关切”“全国人民代表大会常务委员会工作机构编制立法技术规范”，等等。

　　（四）明确规定基层立法联系点制度

　　基层立法联系点是把立法机关和基层群众连接在一起的“民意直通车”，有利于在立法中倾听民意、了解民情、汇聚民智、发扬民主。2020年后，全国人大常委会法工委分批先后设立32个基层立法联系点，实现全国31个省区市全国人大常委会法工委基层立法联系点全覆盖。实际立法中，立法机关就法律草案和立法工作计划稿征求基层立法联系点意见，其中很高比例被吸收采纳，具有助益立法工作、提升国家治理效能的重要意义。为此，立法法新增规定：“全国人民代表大会常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。”“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对地方性法规、自治条例和单行条例草案的意见。”

　　（五）增补国家监察委员会相关立法事项

　　适应国家监察体制改革需要，2018年宪法修正案在国家机构体系中增设监察机关这一重要国家机关，并规定中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。这使国家监察委员会成为立法法规范的重要立法参与主体。全国人大常委会于2019年以作出决定的方式，对国家监察委员会制定监察法规的事项、程序和不得与宪法法律相抵触的要求等作了规定。宪法设置监察机关后，全国人大及其常委会对有关国家机关组织的法律作了相应修改，明确了监察机关与人大及其常委会的关系。其中，2021年修改后的全国人民代表大会组织法增加规定，国家监察委员会可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。这里的议案包括制定法律方面的议案。

　　此次修改立法法，在有关立法权限的规定中明确，各级监察委员会的产生、组织和职权属于只能制定法律的事项。在有关立法程序的规定中明确，国家监察委员会可以向全国人大及其常委会提出法律案、审查相关法规等方面的要求。为维护国家法制统一，修改后的立法法还明确规定，“国家监察委员会根据宪法和法律、全国人民代表大会常务委员会的有关决定，制定监察法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”。为加强法规的备案审查，国家监察委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。

　　（六）完善地方立法权限和程序机制

　　有关省市在推进立法创新或担负立法先行先试任务时，常常面临按修改前立法法规定只能制定法律的事项或者需要突破现行上位法规定的具体制度（事项）的问题。就设区的市来说，2015年修改的立法法在赋予所有设区的市立法权的同时，对其可以立法的事项划定了范围。尽管后来全国人大常委会法工委对此作了宽松化的解释，依然未能满足或解决设区的市在某些重要领域的立法需求，其中比较突出的就是基层治理。近年来，各地积极推进基层治理创新，努力提升基层治理效能和服务水平，取得了明显的成效，亟待以立法形式把基层治理实践中好的做法固定下来，并为进一步推进基层治理创新提供有效引领。立法法修改总结过去8年地方立法的实践经验，在设区的市可以行使地方立法权的事项中增加“基层治理”内容，并将“环境保护”事项修改为“生态文明建设”。可以说是切中了实践需求，具有十分重要的意义。

　　建立区域协同制定地方性法规制度，并明确相关地方人大及其常委会可以建立协同立法工作机制，这是地方立法的又一个重大创新。按照全面深化改革的统一部署，贯彻新发展理念，实施区域协调发展战略，协调发展体制机制不断健全，有力推动了各地区合理分工、优势互补，经济增长潜力逐步显现。一个阶段以来，部分地方立法机关创新协同立法工作机制，探索协同制定的相关地方性法规，取得了良好效果。立法法明确规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。”同时，扩大规章制定主体，根据有关法律规定和实践需要，在部门规章制定主体中增加“法律规定的机构”。这就使协同制定地方性法规和建立协同立法工作机制有了具体明确的法律依据，为地方在法治轨道上推动区域协调发展，特别是建立健全区域协调发展体制机制提供了有力的法律依据。

　　可以预见，新时代立法工作在立法法护航之下，必将持续完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，全面推进国家各方面工作法治化，筑牢善治的良法根基，向建设更高水平的法治中国迈进。

　　作者：中国人民大学法学院教授，中国法学会立法学研究会常务副会长