加快建设更高水平的现代公共法律服务体系

熊选国

　　公共法律服务工作是我国社会主义法治工作的重要内容，律师、公证、法律援助、司法鉴定、调解、仲裁等公共法律服务是广大人民群众维护合法权益的重要方式和途径。随着我国迈上全面建设社会主义现代化国家新征程，法治中国建设深入推进，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，对公共法律服务提出更多更高的需求。习近平总书记强调，“要加快建设覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系”①“尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络”②。党的二十大报告对“建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系”作出总体部署。我们要认真学习习近平总书记重要指示精神，深入贯彻党的二十大精神，加快建设更高水平的现代公共法律服务体系，加快发展现代公共法律服务业，提高公共法律服务供给能力、质量和公信力，努力满足人民群众的公共法律服务新需求。

　　一、深刻认识建设更高水平现代公共法律服务体系的重大意义

　　习近平总书记深刻指出：“法律服务队伍是全面依法治国的重要力量。”③这一重要论断充分肯定了公共法律服务工作的重要地位。公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，在促进经济社会发展、推进法治中国建设、加强和创新社会治理、建设更高水平的平安中国、服务对外工作大局等方面发挥着重要作用。党的十八大以来，全国司法行政系统深入贯彻习近平法治思想，统筹推进改革发展，到“十三五”末，我国公共法律服务体制机制、制度体系不断健全完善，各类法律服务机构达到76.5万个，专业法律服务人员388.5万人，建成57万个公共法律服务中心(工作站、点)，60多万个村（社区）配备法律顾问，公共法律服务热线、中国法律服务网全面建成、规范运行，现代公共法律服务体系基本形成。我们要在此基础上，深入贯彻中国式现代化理论，建设更高水平的现代公共法律服务体系，不断丰富以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的伟大实践。

　　严格公正司法、维护社会公平正义的必然举措。习近平总书记指出：“如果群众有了司法需求，需要打官司，一没有钱去打，二没有律师可以求助，公正司法从何而来呢？”并强调“特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助”④。贯彻尊重和保障人权、公民在法律面前一律平等的宪法原则，我国已将法律援助作为国家基本公共服务项目予以保障。同时，律师提供的辩护代理服务、司法鉴定人提出的鉴定意见等，都将直接影响司法公正。仲裁具有准司法性质，其质量和公信力直接影响当事人利益，影响人民群众对社会公平正义的感受。

　　优化营商环境、推动高质量发展的内在要求。党的二十大报告指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”社会主义市场经济是法治经济，在法治轨道上推进高质量发展，客观上需要优质高效的法律服务发挥重要保障作用。完善的公共法律服务制度、良好的服务质量等，已经成为评价一个国家或地区营商环境的重要指标。通过法治宣传增强市场主体的法治意识，有利于形成规范有序的市场环境。律师、仲裁、公证、调解等服务对于依法维护市场主体合法权益、保障和促进市场经济健康发展发挥着不可替代的重要作用。建设更高水平的公共法律服务体系是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的保障条件，是贯彻新发展理念、推动高质量发展的必然要求。

　　完善社会治理体系、提升社会治理效能的重要内容。健全共建共治共享的社会治理制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。人民调解、公证、仲裁等非诉讼机制在化解矛盾纠纷方面具有显著优势，通过坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全社会矛盾预警机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。建设更高水平的公共法律服务体系是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要内容，也是构建更高水平的平安中国的重要手段。

　　维护国家利益、推动全球治理变革的重要手段。我国日益走近世界舞台中央，我国企业和公民也越来越多走向世界，跨国纠纷和法律问题将更多更复杂。习近平总书记强调：“要把法治应对摆在更加突出位置，用规则说话，靠规则行事，维护我国政治安全、经济安全，维护我国企业和公民合法权益。”⑤律师、仲裁员等法律服务队伍处在国际合作与斗争的最前沿，是维护我国企业和公民合法权益的重要力量。通过积极推荐更多优秀涉外法律人才到国际经济贸易组织、国际仲裁机构任职，有利于主动参与并努力引领国际规则制定，推动形成公正合理透明的国际规则体系。

　　二、准确把握建设更高水平现代公共法律服务体系的总体要求

　　当前，我国覆盖城乡的现代公共法律服务体系已基本形成，为基层人民群众及时、就近获得必需的法律服务提供了基础性保障。但同时，我国公共法律服务体系总体建设水平还不高，地区之间、城乡之间以及法律服务各行业之间发展不平衡不充分问题突出，与全面建设社会主义现代化国家对公共法律服务工作提出的要求相比还有很大差距。我们要认真学习、全面领会习近平总书记关于公共法律服务工作的重要论述，坚持改革创新、系统谋划，准确把握总体要求，努力将我国覆盖城乡的现代公共法律服务体系推进到更高水平。

　　不断加强和改善党的全面领导，确保正确发展方向。党的领导是推进全面依法治国的根本保证，习近平法治思想是引领新时代法治中国建设的思想旗帜。公共法律服务工作必须坚持党的领导，依靠党的指导思想指引方向。如果离开了党的领导特别是党中央集中统一领导，离开了习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想的正确指引，必然会迷失航向。公共法律服务工作者能否拥护党的领导和我国社会主义制度，能否坚持对社会主义法治的信仰信念，关乎社会主义法治国家建设能否顺利进行，必须始终坚持中国特色社会主义法治工作者的定位，拥护中国共产党领导、拥护我国社会主义法治，进一步提高政治素质，站稳人民立场，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。公共法律服务体制机制改革涉及司法体制改革、事业单位改革等综合改革，改革任务复杂、艰巨，只有依靠党的坚强有力领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，才能有序推进、行稳致远。

　　坚持以人民为中心，坚持围绕中心、服务大局。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，推进全面依法治国的根本目的是依法保障人民权益，必须坚持为了人民、依靠人民。要顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，进一步提高公共法律服务工作的质量、效率，提高服务的亲和力和公信力，增强人民群众安全感和满意度。要深入贯彻落实党的二十大精神，紧紧围绕在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的要求，把建设更高水平的公共法律服务体系置于以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的全局中来谋划，立足职责，找准在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局中的功能定位，为保障人民安居乐业、服务经济社会发展、维护国家安全和社会稳定提供法律服务保障。

　　深化供给侧结构性改革，完善管理体制机制。公共法律服务领域最主要的矛盾是供给与需求之间的矛盾，问题出在供给侧，表现在供给不能有效满足需求，主要原因在于法律服务产品生产和管理缺乏合理的激励机制和有效的制约机制。公共法律服务工作是社会主义法治工作的组成部分，具有鲜明的政治属性，同时公共法律服务业也是现代服务业的组成部分。深化公共法律服务体制机制改革，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想为指导，牢牢把握政治属性，充分认识处理好政府和市场关系的重要性和复杂性，根据不同类型公共法律服务具体特点、社会需求和法治实践要求，厘清生产经营组织方式和监管方式的总体思路，完善以产权制度和要素市场化配置为重点的公共法律服务政策，深化行政管理体制改革，使有效市场和有为政府更好结合。

　　坚持依法依规诚信执业，确保客观公正、清正廉洁。公共法律服务机构不同于政府，也不同于企业，社会对公共法律服务的质量和公信力具有很高的要求和期待。律师法、仲裁法、公证法等法律法规对公共法律服务人员依法、独立、客观、公正执业作出明确规定。习近平总书记指出，“法律服务队伍是全面依法治国的重要力量。总体而言，这支队伍是好的，但也存在不少问题”，强调“要把拥护中国共产党领导、拥护我国社会主义法治作为法律服务人员从业的基本要求，加强教育、管理、引导，引导法律服务工作者坚持正确政治方向，依法依规诚信执业，认真履行社会责任，满腔热忱投入社会主义法治国家建设”⑥。要深化对公共法律服务执业活动规律和特点的认识、把握，完善执业规则和监督惩戒机制，加强公共法律服务人员思想政治教育、执业纪律教育，严格执行防止干预司法“三个规定”，保障公共法律服务机构和人员公正清廉执业，让人民群众在每一次法律服务中感受到公平正义，为中国式现代化建设创造更加公平正义的社会环境。

　　三、深入推进更高水平现代公共法律服务体系建设的重点任务

　　党的二十大报告提出，“建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系”。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，深入学习贯彻习近平法治思想，坚持问题导向，遵循发展规律，创新制度安排，聚焦重点任务，加快发展现代公共法律服务业，加快建设适应中国式现代化要求的更高水平的现代公共法律服务体系。

　　建设覆盖全业务全时空的法律服务网络。从提高法律服务的便利性出发，统筹考虑公共法律服务中心（站）和律师事务所、公证处、司法鉴定机构、仲裁机构、人民调解委员会等公共法律服务机构设置，优化空间布局。持续推进县级公共法律服务中心、乡镇公共法律服务工作站建设，推动村（社区）公共法律服务室与村（居）法律顾问工作有效衔接，实现法律援助、法律咨询、法治宣传、人民调解等“全科服务”标准化、规范化。推动“12348”公共法律服务热线与“12345”政务服务热线归并整合，建立完善转接机制，优化座席设置，按照统一标准提供“7×24小时”服务，提高应答标准化、一致性，强化回访评价、数据归集和分析。加强法律服务网建设，提升用户体验，提高在线咨询服务质量和效率，进一步缩短即时咨询应答时限，强化信息查询、在线办事功能，扩大“一网通办”覆盖地区和服务项目范围。

　　提高公共法律服务均等化和便利化程度。政府对基本公共法律服务的提供负有主体责任，各地应明确服务项目、目标人群、服务标准、支出责任并动态调整。着眼于加强人权司法保障、民生保障和基层社会治理，加强法律援助中心等公共服务机构建设，推进与政府公共服务平台融合发展，强化基层保障。推动公共资源更多向革命老区、民族地区、边疆地区、脱贫地区倾斜，运用网络服务、远程视频服务模式扩大优质资源辐射覆盖范围，推进实施可持续性的法律服务志愿者项目，逐步解决基层、边远和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮乏问题。引入竞争机制，扩大购买服务，完善公共法律服务实体、热线、网络三大平台管理体制，完善有效衔接机制，综合考虑服务需求类型、需求提交时段、服务人员专业能力等因素优化资源配置和管理，提升服务资源整合利用效率。健全公共法律服务工单管理系统，完善“综合受理、统筹分配、分类处理”服务流程，实现服务需求信息在三大平台和法律服务机构有效有序流转。

　　为执法司法活动提供专业化、规范化法律服务。在执法司法活动中维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义，是公共法律服务的核心价值追求。适应以审判为中心的诉讼制度改革，不断健全完善律师辩护代理制度，规范律师辩护代理行为，提高刑事辩护代理质量。充分发挥律师在刑事案件律师辩护全覆盖，代理不服司法机关生效裁判和决定的申诉，推进落实认罪认罚从宽制度等工作中的重要作用。健全律师执业权利保障机制，保障律师依法行使辩护权、代理权，充分保障律师会见权、阅卷权、调查取证权等。贯彻证据裁判规则，落实鉴定人出庭制度，健全完善司法鉴定管理与使用衔接机制，强化委托、受理流程管理，加强机构建设，防止重复鉴定、多头鉴定，完善保障措施，提升司法鉴定质量、公信力。

　　推动生产性法律服务向价值链高端延伸。生产性法律服务在降低市场交易成本、减少或解决市场纠纷、增强交易安全等方面具有重要作用。政府要创造良好竞争环境，强化监管和宏观调控，促进法律服务业健康发展。强化规划引领、政策引导，推动在中心城市布局打造法律服务高地，集聚高水平法律服务资源，满足经济高质量发展要求。推动现代法律服务业与先进制造业、现代农业深度融合，着力振兴实体经济，聚焦提高产业创新力、提高生产要素配置效率、增强全产业链提供法律服务方案。支持公共法律服务机构深度参与国家服务业综合改革试点、自由贸易试验区改革试点、全面深化服务贸易创新发展试点、服务业扩大开放综合试点、前海深港现代服务业合作区等工作。服务知识产权强国战略，健全知识产权仲裁、调解、公证和维权援助体系。加强公司律师队伍建设、管理和使用，深入开展民营企业“法治体检”。

　　促进生活性法律服务向高品质和多样化升级。实现大多数公民以可承受价格付费享有法律服务，需要政府通过多种宏观调控手段促进公共法律服务机构增加服务供给、提升服务质量、加强价格监督，要以改善服务体验和便利度为导向，扩大覆盖全生命周期的法律服务供给，鼓励服务领域和服务模式创新，推进数字化智能服务，线上线下、智能精准、便捷高效地满足消费需求。建设高效协同的监管体系，完善诚信执业制度，健全行业规范，完善服务规则、标准、流程，推进执业状况监督评价、失信惩戒，加强法律服务人员职业道德建设，规范服务秩序和服务行为。

　　共建现代基层社会治理新格局。坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善基层人民调解组织网络，加强人民调解工作规范化建设，强化人民调解在化解基层矛盾纠纷中的主渠道、主力军作用。加强和规范商事调解工作，积极服务“一带一路”、粤港澳大湾区、海南自贸港及各地自贸区建设。深入推进律师调解工作，完善律师参与化解信访案件工作机制，鼓励支持律师参与检察听证工作，引导群众理性表达诉求，促进案件依法公正处理，支持仲裁融入基层社会治理。推动村（居）法律顾问提档升级，研究制定村（居）法律顾问服务标准，拓展服务领域，明确服务流程，加强业务培训和交流，完善监督考核、满意度测评、投诉处理等工作机制，促进提升服务质量。加强司法所组织队伍、基础设施和业务能力建设，发挥司法所化解矛盾纠纷、推进普法依法治理、为基层党委政府依法决策和依法行政提供法律意见建议等职能作用，不断推动提升基层治理法治化水平。

　　加快涉外法律服务业向国际化发展。习近平总书记指出，这些年来，我国涉外法律服务业有了长足发展，但同快速增长的需求并不相配。国内企业大量的涉外业务都被欧美律所拿走了，其中蕴含着很大的安全风险。⑦快速提升我国涉外法律服务业国际化水平和国际竞争力，需要健全完善工作机制，实施一批重大涉外法律服务项目。有计划地培育一批国际一流的仲裁机构、律师事务所，开展全国涉外法律服务示范机构创建工作，推进国际仲裁中心建设，加强涉外法律服务人才培养。积极发挥公共法律服务在领事保护、投资保护、知识产权保护机制中的作用，维护我国公民、法人在海外的正当权益。完善“一带一路”风险防控和安全保障体系，强化法律服务保障，有效防范化解各类风险。发挥我国派遣到国际经济贸易组织、国际仲裁机构任职的高端法律服务人才的作用，提高我国在全球治理体系变革中的话语权和影响力。

　　提高全民法治意识和法治素养。以习近平法治思想为引领，全面实施“八五”普法规划，深入宣传中国特色社会主义法律体系，组织开展“宪法宣传周”“美好生活•民法典相伴”主题宣传。提高普法的针对性、实效性，把法治教育纳入干部教育体系、国民教育体系、社会教育体系，夯实法治建设基础，推动全面落实国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，在立法、执法、司法过程中开展实时普法。运用社会力量开展公益普法，运用新技术新媒体开展精准普法，创新普法形式。组织开展“全国守法普法示范市（县、区）”创建活动，扎实推进“全国民主法治示范村（社区）”建设，充分发挥“法律明白人”作用，努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风。加强社会主义法治文化建设，传承中华优秀传统法律文化，广泛开展群众性法治文化活动，把法治文化阵地建设纳入城乡规划，提供更多高质量法治文化产品，推动制定法治宣传教育法。

　　健全完善国家统一法律职业资格制度。围绕建设德才兼备的高素质法治工作队伍，推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化，完善国家统一法律职业资格考试内容，扎实做好年度法律职业资格考试组织实施工作，继续完善考试方式。制定法律职业资格管理办法配套文件，继续实施法律职业资格考试放宽政策等扶持政策，推动东中西部法律职业人才均衡布局。推动建立法律职业人员统一职前培训制度。推动建立法官、检察官、律师、公证员等法律职业人员同堂培训制度，促进法律职业人员形成共同的政治素养、业务能力和职业伦理。

　　强化组织实施保障。加强组织领导，认真组织落实各项制度、实施重大项目。加强经费保障，按照预算管理规定保障基本公共法律服务，将符合条件的公共法律服务事项纳入政府购买服务指导性目录，适时按程序对目录进行动态调整。加快发展公共法律服务队伍，加强各类培训机构建设，推进国家律师学院建设。完善法律服务职业教育培训制度，推进职称评审工作。支持大专院校、企事业单位、公益基金和其他社会组织参与公共法律服务，支持法律科技企业研发实用的公共法律服务产品。完善法律援助服务志愿者相关政策措施，扩大中国法律援助基金会筹资渠道，提高基金使用效益。支持慈善组织通过多种形式参与公共法律服务事业。充分利用高等院校、科研院所等机构，支持专家学者开展公共法律服务理论和实践问题研究。加强舆论引导，广泛宣传公共法律服务先进模范和典型事例，在全社会树立公共法律服务良好形象。

　　作者：司法部副部长