完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系

信春鹰

　　习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“时代在进步，实践在发展，不断对法律体系建设提出新需求，法律体系必须与时俱进加以完善。”不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，是深入实施全面依法治国方略的一项基础工程。

　　宪法在中国特色社会主义法律体系中居于核心地位。2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记就指出：“我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”。党的十九大报告强调，要“深化依法治国实践”“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。党的二十大报告进一步强调，要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。2022年12月19日，习近平总书记发表重要文章《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》再次强调，“加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，不断增强法律规范体系的全面性、系统性、协调性”“坚持依宪立法，坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中”。

　　一、党的十八大以来，全国人大及其常委会坚持以习近平法治思想为指导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持立法与改革决策相衔接，立法工作呈现任务重、覆盖宽、节奏快、效果好的显著特点

　　十二届全国人大及其常委会五年间制定法律25件，修改法律127件次，通过有关法律和重大问题的决定46件次，作出法律解释9件。

　　审议提出宪法修正案草案。贯彻落实以习近平同志为核心的党中央完善宪法制度的重大决策，严格按照法定程序推进宪法修改工作，形成宪法修正案草案，经过认真审议后，提请十三届全国人大一次会议审议通过。

　　着力加强重点领域立法，加快国家安全法治建设。相继出台国家安全法、反间谍法、反恐怖主义法、境外非政府组织境内活动管理法、网络安全法、国家情报法以及国防交通法、军事设施保护法、核安全法等一批重要法律，为维护国家安全、核心利益和重大利益提供了有力法治保障。

　　制定民法总则，推进编纂民法典。编纂民法典是新中国几代立法工作者接续奋斗的重要立法任务。十二届全国人大常委会研究提出了先制定民法总则再编纂各分编的工作思路。经过多次审议修改，十二届全国人大五次会议通过了民法总则，提纲挈领，完成了民法典的开篇之作，为编纂民法典奠定了坚实的基础。

　　加强社会主义市场经济立法。提出贯彻落实税收法定原则的实施意见，明确改革的路径和相关立法工作安排。制定环境保护税法、烟叶税法、船舶吨位税法，修改企业所得税法、反不正当竞争法、中小企业促进法，开展产权保护法律清理工作，等等。

　　用法律推动社会主义核心价值观建设。决定设立烈士纪念日、中国人民抗日战争胜利纪念日、南京大屠杀死难者国家公祭日，审议英雄烈士保护法草案，大力弘扬以爱国主义为核心的伟大民族精神。制定公共文化服务保障法、公共图书馆法、电影产业促进法，改变了我国文化领域立法相对滞后的状况。

　　为改善民生提供有力法治保障。回应人民群众日益增长的对优美环境的需要，全面修订环境保护法，相继修改大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法、野生动物保护法，建立生态环境和资源保护公益诉讼制度，构建最严格的生态环境保护法律制度。全面修订食品安全法，制定慈善法、中医药法、反家庭暴力法、特种设备安全法，修改消费者权益保护法等。

　　坚定维护宪法和基本法确立的特别行政区宪制秩序。行使宪法和基本法赋予的权力，作出关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定，明确香港特别行政区循序渐进发展民主的方向和基本制度安排。对香港特别行政区基本法第一百零四条作出解释，坚决遏制和反对“港独”行径，捍卫宪法和基本法权威。批准内地与香港特别行政区在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排，确认合作安排符合宪法和香港基本法。决定将国歌法列入香港、澳门特别行政区基本法附件三，确保该法在香港、澳门得到一体遵循。

　　十三届全国人大及其常委会坚决贯彻落实党中央决策部署，在确保立法质量的前提下加快立法工作步伐，不断完善中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治。截至2022年12月，已审议通过2018年宪法修正案，制定法律47件，修改法律111件次，作出法律解释1件，通过有关法律和重大问题的决定51件次，已经提请审议的法律案和决定案19件。立法工作呈现出覆盖广、数量多、节奏快、要求高的特点。

　　通过宪法修正案。十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，对现行宪法作出21条修改，内容非常丰富，包括确立习近平新时代中国特色社会主义思想为国家的指导思想、充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容、完善依法治国和宪法实施举措、确立国家监察制度等，使宪法在坚持并不断完善中国特色社会主义制度的轨道上实现与时俱进，夯实了国家长治久安的制度根基，对于维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有十分重大的意义和极其深远的影响。

　　完善宪法相关法，保障宪法有效实施。落实党中央深化国家监察体制改革重大决策部署，在宪法修正案赋予监察委员会宪法地位的同时，十三届全国人大一次会议通过监察法，规定了监察机关的性质、工作原则、组织、职责、监察范围、监察权限和程序以及对监察机关、监察人员的监督等，对监察工作起到了统领性和基础性作用。随后持续推进改革，完善配套法律法规，相继制定公职人员政务处分法、监察官法，作出关于国家监察委员会制定监察法规的决定，将监察法中原则性、概括性的规定具体化，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系。修改选举法、全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人民代表大会常务委员会议事规则，健全人大组织制度、选举制度和运行机制。制定人民陪审员法，修改人民法院组织法、人民检察院组织法、公务员法、法官法、检察官法、民事诉讼法、刑事诉讼法、社区矫正法等，健全国家机构组织制度。修改村民委员会组织法、居民委员会组织法等，发展基层民主。制定英雄烈士保护法，修改国旗法、国徽法，作出关于授予国家勋章和国家荣誉称号的决定，维护英雄烈士、功勋模范人物荣誉和权益，维护国家权威和尊严，把社会主义核心价值观融入法治建设。

　　维护宪法和香港基本法确定的香港特别行政区宪制秩序，是全国人大及其常委会的一项重大政治责任。贯彻落实党中央决策部署，十三届全国人大三次会议作出关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定，常委会根据大会授权制定香港特别行政区维护国家安全法，并将该法列入香港基本法附件三，成为香港由乱转治的关键。结合香港疫情形势和立法会运作实际情况，常委会先后就香港特别行政区第六届立法会履职和立法会议员资格等问题作出决定，保障香港特别行政区政府正常施政和香港社会有序运行。十三届全国人大四次会议作出关于完善香港特别行政区选举制度的决定，随后常委会加开会议，全票通过新修订的香港基本法附件一、附件二，对行政长官的产生办法、立法会的产生办法和表决程序作出全面修改。这些立法为维护香港宪制秩序，确保“爱国者治港”、确保“一国两制”行稳致远，保持香港长期繁荣稳定提供了法律保障。

　　编纂出台民法典。十三届全国人大常委会履职后，接续努力，抓紧推进民法典编纂工作，先整体审议各分编草案，后分单元多次审议，并对完整的民法典草案进行审议。经过常委会会议7次审议，十三届全国人大三次会议高票通过共7编1260条的民法典，为新时代改革开放和社会主义现代化建设提供了更加完备的民事法制保障。民法典作为新中国第一部以“法典”命名的法律，把我国多年来实行社会主义市场经济体制和社会主义法治建设取得的一系列重要制度成果确定下来，全面规范经济生活和经济活动赖以依托的财产关系、交易关系，开创了我国法典编纂立法的先河，是推进全面依法治国、完善中国特色社会主义法律体系的重要标志性立法。

　　健全国家安全法治体系。把维护国家安全放在立法工作的重要位置，制定生物安全法、出口管制法、数据安全法、陆地国界法、反外国制裁法、反有组织犯罪法等，修改海上交通安全法、反恐怖主义法、国家情报法等，为维护国家主权、安全、发展利益提供有力法治保障。制定海警法、退役军人保障法、军人地位和权益保障法，修改国防法、武装警察法、军事设施保护法、兵役法，推进国防军事领域改革，提高国防和军队建设法治化水平。

　　以高质量立法服务高质量发展。落实税收法定原则，修改个人所得税法，并按照税制平移的思路，将暂行条例上升为法律，制定耕地占用税法、车辆购置税法、资源税法、城市维护建设税法、契税法、印花税法等6部单行税法，现行18个税种中已有12个制定了税法。制定电子商务法、期货和衍生品法，修改反垄断法、证券法、安全生产法、审计法、反不正当竞争法、专利法、著作权法、科学技术进步法，审议公司法修订草案、金融稳定法草案，规范市场公平竞争秩序，保障市场创新发展动力。制定外商投资法、海南自由贸易港法，保障和服务高水平对外开放。制定乡村振兴促进法、农产品质量安全法，修改农村土地承包法、种子法、土地管理法、畜牧法，依法促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

　　加快生态环境领域立法。持续加大生态环境法治保障力度，相继出台大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法、固体废物污染环境防治法、土壤污染防治法、噪声污染防治法、森林法、湿地保护法以及长江保护法、黄河保护法、黑土地保护法，审议青藏高原生态保护法草案，和2015年全面修订的环境保护法相互配合支持，推动构建更加协调、相互衔接的生态环境保护法律体系。此外，“生态文明”写入宪法，在民法典制定、刑法修改过程中，也根据实践需要充实完善环境保护相关内容，统筹推进各项立法，增强法律之间的一致性，更好发挥生态环境监管的法治合力。

　　完善民生领域法治保障。围绕保障公共卫生安全，制定并实施强化公共卫生法治保障立法修法工作计划，成立专班分批推进立法工作，作出关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定，制定基本医疗卫生与健康促进法、疫苗管理法、医师法，修改药品管理法、动物防疫法。围绕保障公民权利，制定个人信息保护法、反电信网络诈骗法、法律援助法、家庭教育促进法、反食品浪费法，修改教育法、职业教育法、体育法、社会保险法、妇女权益保障法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法等，加快补齐民生保障法律短板，完善社会保障体系。通过刑法修正案（十一），对人民群众关心的冒名顶替上大学、性侵害未成年人、低龄未成年人犯罪、安全生产、高空抛物、妨害安全驾驶、食品药品安全、非法集资等领域作出修改完善，注重统筹发挥刑法对国家安全、社会稳定和保护人民权利的重要功能。

　　二、统筹立改废释纂，遵循和把握立法规律，发挥不同立法形式在完善中国特色社会主义法律体系中的作用

　　习近平总书记提出：“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”①十三届全国人大及其常委会制定反食品浪费法，建立反食品浪费长效机制，是贯彻落实习近平总书记指示要求的重要立法，是“小切口”立法的生动实践。“小切口”立法针对性强，重在有效管用、解决实际问题。

　　习近平总书记指出：“要加强党对立法工作的集中统一领导，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。”②十三届全国人大及其常委会充分发挥人大在立法工作中的主导作用，找准在立法选题、评估、论证、立项、协调、起草、征求意见、审议等各个环节的定位，正确发挥职能作用，妥善处理各方利益，确保法治公平、权威、有效。比如，编制立法规划、立法工作计划、专项立法工作计划，发挥统筹协调作用；组建立法工作专班，更好发挥专门委员会、工作委员会牵头起草法律草案的作用；单月加开一次委员长会议，专门审议即将交付表决的法律草案等。

　　中国特色社会主义法律体系是统一而又分层的。所谓统一，就是我们国家只有一部宪法。国家立法权的划分在宪法和宪法相关法里都有清晰明确的规定。另一方面，我国的法律体系又是分层的。宪法法律、行政法规、地方性法规，形成了不同层次的法律规则。我们国家幅员辽阔，各省、自治区、直辖市经济发展状况、人口规模以及所面临的情况差异很大，需要通过立法解决的问题各有不同。立法法明确规定了地方的立法权。根据立法法的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。多年来，享有地方立法权的地方人大及其常委会结合本地实际情况，担当作为，紧紧扣住地方发展需要，回应群众对规则的诉求，发挥地方立法实施性、补充性、探索性特点，制定和修改了一大批地方性法规，为深入推进依法治国，推进治理方式转变和治理能力现代化发挥了重要作用。

　　三、深入学习贯彻习近平法治思想，做好新时代立法工作，与时俱进完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系

　　截至2022年底，我国现行有效法律295件，行政法规598件，地方性法规12000多件。以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更加科学完备、统一权威。

　　中国特色社会主义法律体系是动态的、开放的、发展的，伴随中国经济社会发展和法治国家建设的实践而不断发展完善。改革开放以来，我国用30多年时间形成了中国特色社会主义法律体系，习近平总书记称之为“人类法治史上一项了不起的成就”。但同时也要看到，时代在进步，实践在发展，法律体系必须与时俱进加以完善。社会实践是法律的基础，法律是实践经验的总结，并随着社会实践的发展而不断发展。转变经济发展方式，扩大社会主义民主，推进行政体制改革，保障和改善民生，加强和创新社会管理，保护生态环境，都会对立法提出新的要求。法律需要不断丰富、完善、创新，法律体系也要与时俱进、不断完善，这个体系必须是开放的、发展的，而不是封闭的、静止的。

　　法律是治国之重器。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”回顾党的十八大以来的立法工作，成就巨大。展望未来，实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。“治国无其法则乱，守法而不变则衰。”中国特色社会主义进入新时代，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。习近平总书记强调：“要在确保质量的前提下加快立法工作步伐，增强立法的系统性、整体性、协同性，使法律体系更加科学完备、统一权威。”③“要抓住提高立法质量这个关键，发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用”④。“深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护”⑤。这些重要论述，对全国人大及其常委会做好新时代立法工作提出了新的要求。

　　新征程上，我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，深入贯彻习近平法治思想，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。

　　作者：全国人大宪法和法律委员会副主任委员