深入学习习近平法治思想 总结宪法实施经验 推动宪法全面实施

郑淑娜

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（以下简称《决议》），深刻总结了党领导法治建设的伟大成就。《决议》多次提及了我国宪法，包括具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》、五四宪法、现行宪法和2018年宪法修正案，以及依据宪法和基本法解决香港问题，反映了党领导人民推进宪法制度建设的重大成果，彰显了宪法在国家治理和推进国家法治建设中的核心地位和作用。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，特别是把实施宪法摆在全面依法治国十分突出的位置，创造性地提出了全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，形成习近平法治思想，并明确了其在全面依法治国中的指导地位。其中，习近平总书记关于宪法的重要论述，涵盖了宪法的发展历程、性质特点、地位作用等各个方面和宪法的修改、实施、监督、宣传等各个环节，丰富和发展了中国特色社会主义宪法理论和实践。在习近平法治思想指引下，宪法实施工作取得显著成效和重要进展，实现历史性突破。

　　一、习近平总书记关于宪法的重要论述是习近平法治思想的精髓，是新时代依法治国、依宪治国的根本指引和遵循

　　习近平总书记关于宪法的重要论述，在党的十八大以来习近平总书记就法治工作发表的一系列重要讲话中都有体现。概括起来，主要有以下几个方面：

　　我国宪法具有独特优势，是一部符合国情、符合实际、体现时代要求的好宪法。习近平总书记在多个场合反复强调，改革开放40多年来的历程充分证明，我国现行宪法有力坚持了中国共产党领导，有力保障了人民当家作主，有力促进了改革开放和社会主义现代化建设，有力推动了社会主义法治国家进程，有力促进了人权事业发展，有力维护了国家统一、民族团结、社会和谐稳定，是符合国情、符合实际、符合时代发展的好宪法，是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法，是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法，是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法治保证。

　　宪法具有至高无上的地位和权威。习近平总书记深刻指出，宪法是国家根本法，是国家各种制度和法律法规的总依据，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。

　　宪法是我们党长期执政的根本法律依据和根本活动准则。习近平总书记强调：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”①指出坚持依宪治国、依宪执政，就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。②要求“我们党首先要带头尊崇和执行宪法，把领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权。一切违反宪法法律的行为，都必须予以追究。”③

　　宪法是党和人民意志的集中体现。习近平总书记强调：“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。”④

　　坚定制度自信、宪法自信。我们坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，要对我国宪法确立的国家指导思想、发展道路、奋斗目标充满自信，对我国宪法确认的中国共产党领导和我国社会主义制度充满自信，对我国宪法确认的我们党领导人民创造的社会主义先进文化和中华优秀传统文化充满自信。⑤

　　全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”⑥“要用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施”⑦。

　　在全社会弘扬宪法精神，使宪法实施成为全社会和全体人民的自觉行动。“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。”⑧“要全面贯彻实施宪法，在全社会深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法宣传教育活动”⑨。各级干部特别是领导干部必须带头尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法。

　　二、党的十八大以来全国人大及其常委会依法履行宪法职责，在推动宪法实施方面取得显著成效和重要进展

　　保证宪法全面贯彻实施，是全国人大及其常委会的重要职责。宪法赋予人民代表大会制度正当性、权威性,同时人民代表大会制度有力推动宪法实施。人民代表大会制度为全面贯彻实施宪法,实现党的领导和执政,保障人民当家作主,推进依法治国提供有效可靠的制度载体和实施平台。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全国人大及其常委会把弘扬宪法精神、实施宪法制度、履行宪法使命、加强宪法监督摆在突出位置，确保宪法确立的一系列重要制度、原则和规则，确立的一系列大政方针落实到国家政治和社会生活中。

　　在人大工作中全面落实宪法确立的中国共产党的领导地位。把坚持党的领导贯彻于人大工作全过程和各方面，是必须遵循的重大政治原则，也是做好人大工作的基本规律。党的十八届四中全会首次以中央全会决定的形式，明确一系列健全党领导依法治国的制度和工作机制。全国人大及其常委会坚持党的全面领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。在立法和监督等工作中坚决贯彻落实党中央的重大决策部署和重大方针政策。坚持党管干部原则，确保党组织推荐的人选通过法定程序成为国家机关工作人员。重大事项、重大立法项目和立法中的重大问题向党中央请示报告，从2015年开始，全国人大常委会党组每年向中共中央政治局常务委员会作工作汇报，并将党中央的指示要求认真贯彻落实到工作中。

　　对宪法进行修改，推动宪法与时俱进、完善发展。根据党的十九大精神和党中央提出的修改宪法的建议，2018年3月，十三届全国人大一次会议审议通过了宪法修正案。这次宪法修改确立了习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位；调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容；完善依法治国和宪法实施举措；充实了坚持和加强中国共产党全面领导的内容；修改国家主席任职方面的有关规定，加强和完善国家领导体制；增加有关监察委员会的各项规定等。把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，体现党和国家事业发展的新成就新经验新要求。

　　通过立法将宪法确立的国家重大制度、原则和规则转化为具体法律制度，用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施。一是落实宪法关于全国人大常委会“规定和决定授予国家勋章和国家荣誉称号”的规定。2015年，全国人大常委会制定了国家勋章和国家荣誉称号法，把国家最高荣誉的最主要、最基本的制度建立起来。2019年9月和2020年8月全国人大常委会两次作出关于授予国家勋章和国家荣誉称号的决定，习近平主席签署主席令，将国家最高荣誉授予为新中国建设和发展作出杰出贡献的功勋模范人物，授予在抗击新冠肺炎疫情斗争中作出杰出贡献的人士。二是落实宪法有关规定。2017年，全国人大常委会制定了国歌法，2020年，全国人大常委会对国旗法和国徽法进行了修改完善，这三部法律共同构成和落实了宪法规定的关于国家象征和标志的重要制度。全国人大常委会作出决定，将国歌法列入香港基本法附件三、澳门基本法附件三，在两个特别行政区实施。三是完善宪法相关法。制定国家安全法、监察法等；修改立法法、全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人民代表大会议事规则、人民法院组织法、人民检察院组织法、公务员法等，完善立法体制和国家机构的法律制度；修改选举法、代表法等，不断推进民主政治制度的发展。四是通过民法、行政法、社会法以及诉讼法等部门法落实宪法规定的公民基本权利。例如民法典关于民事主体的财产权利受法律平等保护，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护等一系列规定，落实了宪法确立的公民平等权和平等保护的原则。五是设立宪法日和建立宪法宣誓制度，加强宪法教育，树立宪法权威。落实党的十八届四中全会要求，全国人大常委会于2014年11月1日通过了《关于设立国家宪法日的决定》，将12月4日设立为国家宪法日，规定国家通过多种形式开展宪法宣传教育活动。习近平总书记先后3次对国家宪法日作出重要指示。2015年7月1日，全国人大常委会以立法形式作出了关于实行宪法宣誓制度的决定，决定明确要求各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员，以及各级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员，在就职时应当公开进行宪法宣誓。2018年宪法修改将宪法宣誓制度载入国家根本法。

　　通过作出相关决定实施宪法规定的制度。一是决定设立宪法和法律委员会并赋予其职责。2018年，十三届全国人大一次会议根据新修改的宪法作出关于设立宪法和法律委员会的决定。同年6月，全国人大常委会就宪法和法律委员会职责问题作出决定，明确宪法和法律委员会承担推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。推进合宪性审查工作是党的十九大对深化依法治国实践的一项重要要求和举措。宪法和法律委员会要协助全国人大常委会依据宪法的规定有效行使宪法职权，对在立法过程中，人大代表、常委会组成人员和各方面提出的涉及宪法的问题，或者对有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措，涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的问题进行研究，提出合宪性审查意见。二是实施宪法规定的特赦制度。2015年，贯彻党中央决策部署，全国人大常委会通过《关于特赦部分服刑罪犯的决定》，国家主席发布特赦令，对参加过中国人民抗日战争、中国人民解放战争等4类部分服刑罪犯实行特赦，这是我国改革开放以来第一次实行特赦。2019年，在中华人民共和国成立70周年之际，全国人大常委会再次作出关于对部分服刑罪犯予以特赦的决定。

　　针对有关重大问题，宪法法律没有明确规定的，根据宪法精神予以解决。2016年，在处理辽宁贿选案过程中，针对辽宁省人大常委会因组成人员代表资格终止、其组成人员人数已不足半数、无法召开常委会会议履行职责的情况，全国人大常委会临时召开会议，作出关于成立辽宁省十二届人大七次会议筹备组的决定，筹备组作为代行省人大常委会部分法定职权的临时性机构，负责筹备辽宁省十二届人大七次会议的相关事宜。这是全国人大常委会根据宪法精神和有关法律原则，采取创制性办法妥善解决有关法律问题的宪法实践，维护了人民代表大会制度和社会主义民主法治的权威和尊严。

　　为深化国家监察体制改革提供法律依据。深化国家监察体制改革是党中央决策和推进的重大政治体制改革，需要在国家机构顶层设计上作出重要调整和完善，涉及宪法修改问题。根据党中央的决策部署，全国人大常委会于2016年和2017年，先后作出关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定和关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。同时，积极准备和推进国家监察立法工作。宪法修改规定了监察委员会的机构和职权后，根据宪法制定了监察法，较好地处理了宪法与监察法立法的关系，彰显了党坚持在宪法和法律范围内活动的执政原则。

　　根据宪法和香港特别行政区基本法依法处理香港问题。宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。维护宪法和香港基本法确定的香港特别行政区的宪制秩序，是全国人大及其常委会的一项重大政治责任。宪法明确规定，全国人民代表大会决定特别行政区的设立及其制度。落实党中央重大决策部署，全国人大及其常委会依据宪法和香港基本法，通过立法和作出相关决定，落实中央依照宪法和香港基本法对香港特别行政区行使全面管治权、完善香港特别行政区同宪法和香港基本法实施相关制度机制，推动香港局势实现由乱到治，为促进“一国两制”实践行稳致远打下了坚实基础。一是主动释法。2016年，全国人大常委会对香港基本法第104条规定的“拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区”的含义作出解释，指出这既是依法宣誓必须包含的法定内容，也是参选或者出任该条所列公职的法定要求和条件。充分表明中央贯彻“一国两制”方针的坚定决心和反对“港独”的坚定立场。二是作出合宪性判断和相关决定。2017年，全国人大常委会批准了内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排，同时确认这一合作安排符合宪法和香港基本法，妥善解决了在香港特别行政区区域范围内实施“一地两检”的合宪性、合法性依据问题。三是建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。2020年，十三届全国人大三次会议作出关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定，授权全国人大常委会制定《香港特别行政区维护国家安全法》。同年，全国人大常委会根据授权，审议通过了《香港特别行政区维护国家安全法》，并决定将其列入香港基本法附件三，由香港特别行政区在当地公布实施。这一立法扭转了香港在国家安全领域长期“不设防”的严峻局面。同时针对香港特区立法会有关情况，先后通过《关于香港特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定》《关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定》。四是完善香港特别行政区选举制度，落实“爱国者治港”原则。2021年，十三届全国人大四次会议通过《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，授权全国人大常委会对香港基本法附件一和附件二进行修改。根据授权，全国人大常委会对香港基本法附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》和附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》进行了修订，有效弥补了香港特区选举制度中存在的漏洞和缺陷。这是全国人大及其常委会运用宪法权力从国家层面完善香港特区选举制度的重大举措，为坚持“一国两制”根本宗旨，巩固香港特区宪制基础，确保“爱国者治港”提供坚实稳固、安全可靠的制度保障。

　　中国特色社会主义进入了新时代，对党和国家推进全面依法治国特别是依宪治国、依宪执政提出了新的更高要求。2021年10月，党中央召开人大工作会议，这在中国共产党的历史上、人大工作历史上还是首次。习近平总书记对进一步加强宪法实施提出了一系列要求，包括完善宪法相关法律，加强对宪法法律实施的监督，提高合宪性审查和备案审查工作质量，坚决纠正违宪违法行为，落实宪法解释程序机制，积极回应涉及宪法有关问题的关切等。站在“两个一百年”历史交汇点上，要以习近平法治思想为指引，认真学习领会和全面贯彻落实习近平总书记关于宪法的重要论述精神和指示要求，总结宪法实施经验，推动宪法全面实施。

　　作者：全国人大常委会委员、全国人大宪法和法律委员会委员，中国法学会副会长