尊敬的各位领导，主持人，在座的法学同仁和青年朋友们：

　　大家好!非常荣幸作为指定发言的演讲人，今天的发言题目是“从枫桥经验看中国基层治理的自治”，枫桥经验就像一个富矿，我们从很多角度可以发觉它的价值，曾经从多元化纠纷解决机制和善治角度探讨过枫桥经验，今天之所以把自治作为主题，主要是由于最近中央提出振兴乡村战略，其中提出建立自治、法治、德治相结合的基层治理体系，将自治置于三治之首。而枫桥经验中一以贯之的精神、核心问题，是如何处理好国家与社会、政府管理与基层自治以及专业机关与群众路线的关系。这个问题在理论和实践中有非常重要的意义。我将从四个方面展开这个问题的研究。

　　一、我国基层自治的特点

　　以往，在理论家的研究中，自治或是与市民社会相关的现代概念，或是指建立在民间法之上的传统乡村社区;而枫桥经验及振兴乡村战略中提出的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，则是一种综合了我国治理传统、社会体制、新时代社会需求和实践创新的中国特色治理理念。

　　在我国历史中，国家对基层社会的渗透以及基层社会对国家的依赖程度较高，乡治始终处在国家调控之下，所谓民间法的作用空间相对有限。国家权力与基层自治的边界随社会发展不断变动，形成稳定发展与动荡战乱的周期循环。

　　我国《宪法》确立的农村基层自治，但既不同于中国古代乡治，也与其他国家和地区的基层自治存在很大差异，其基本特征是：

　　首先，基层自治组织具有鲜明的政治属性和社会功能。乡村自治建立在社会主义制度和集体所有制基础上，与基于私有制和地方分权的自治存在根本差异;而村民组织则作为我国政治体制的基础单位，源于民主选举和法律赋权，其性质、功能和治理方式与传统乡治及宗族、家族、乡绅等权威不可同日而语。

　　其次，乡村基层自治受到法律、政策及党组织和政府的严格控制，其独立性和自治程度相对有限，这一点与我国历史上的乡治一脉相承。我国自秦汉以后，中央集权通过层层行政网络和诸如保甲制度、乡绅等直达基层。当下的基层自治同样受到国家的统一调控，党和政府对于农村、农业和农民高度重视，改革开放以来，每年都通过“一号文件”及相关政策对农村基层治理和经济发展做出具体调整。近年来，国家通过扶贫，派驻第一书记、驻村干部、村官以及国家乡村振兴战略等方式，对乡村自治实行积极调控。枫桥及浙江省近年来通过加强基层党建工作，全面建立网格化管理，使政府与基层自治的联系更加紧密。

　　第三，由于我国历史上的基层自治并不彻底，从未形成过西方式的市民社会，因此，整体而言，社会主体缺乏自治传统和经验，自治能力不高。体现在，一方面，乡规民约的效力和作用有限，自治与法律及公共利益、个人利益的冲突难以通过内部协调解决，对于政府(行政、上访)和诉讼依赖程度较高。另一方面，在同样的体制和制度下，自治的运行效果存在极大差异和两极分化。既有像枫桥这样的民主自治的典范，也有能人治村、富人治村的中间状态;既有或完全依赖政府派驻第一书记帮扶维持自治形式的，也有基层组织完全瘫痪、甚至被黑恶势力控制的情况。同时，道德失范、传统失落、社区共同体凝聚力丧失、人才流失等情况也成为乡村衰落的普遍症兆。在这种情况下，无论西方的市民社会理论或是复兴民间法的思路，都不能有效地解决中国基层治理的现实问题。而新时代形成的三治结合基层治理体系，突出了自治的地位，突破了以往国家为中心的传统思路，体现出一种新的治理理念和战略思路，将有利于深入推动社会建设和基层自治的发展。

　　二、新时代基层自治的发展格局

　　枫桥经验作为我国基层治理的典范，提供了一种中国特色基层治理的模式，即自治与德治、法治相结合的综合治理体系。枫桥经验证明，基层民众具有民主参与、创新精神和自治能力，而地方政府尊重维护自治、鼓励民众参与，形成政府与民众共建、共治、共享，则是善治的前提。当年，依靠群众、走群众路线是枫桥经验诞生的基础;今天，尊重鼓励基层自治则成为推动枫桥经验不断创新的重要因素。当前，在枫桥、诸暨和浙江，基层自治主要在两个方面得到相对充分的发展：

　　第一个方面，基层村居委组织自治。在这方面，枫桥、诸暨、浙江及全国基层自治的典型经验是：(1)加强村民大会与村委会组织建设，健全民主制度，广泛动员群众参与村级决策。(2)发挥村规民约在乡村治理中的积极作用，将自治纳入法治和德治的框架。(3)发挥乡贤在新农村建设和治理中的示范引领作用，这些“乡贤”包括地方精英、社会权威和外来人才等，他们在基层治理、公共服务中发挥了重要作用。(4)通过建立经济组织，与村委会组织相互配合推动经济发展，如专业合作社、协会、公司企业等，在土地流转使用、生产、加工、销售等环节进行自主管理和市场化运作。

　　第二个方面，是新型社会组织的发展。包括：(1)行业、市场、地方性协会、民间商会等组织;(2)社工及志愿者组织;(3)各种专业社团组织，如社区矫正、调解、心理辅导、救援等;(4)市场中介类组织，如作为专业评估、调查、鉴定机构等。这些组织多数是在政府的管理和支持下有序发展起来的：政府制定明确的政策，选择具有积极社会功能和发展前景的社会组织加以培育孵化，扶持推动其发展;同时，通过购买服务、公共权力社会化、赋权等政策，将越来越多的公共事务和社会治理工作转移给这些社会组织，在一定程度上弥补了政府在提供公共服务方面的缺失和不足，提高了公共服务的覆盖范围、质量和效率，也开创了培养社会自治组织和自治文化的新途径。

　　社会组织与基层村民自治虽然都属于自治范畴，但二者又有所区别，二者可以互补或交叉，但绝不可相互取代。相比之下，传统农村基层自治组织是一种综合性的社区自治体，不仅具有经济政治功能，兼有组织动员、道德教化和监督的功能，而且可以最大限度地融合各种附属性社会功能，如纠纷解决、社会救助、社区矫正帮扶等，这些功能主要由社区成员承担，不需要很高的专业化和职业化程度。相比之下，城市社区，随着社会公共事务的分工细化，既需要提高专业化、职业化水平，也需要动员更多的社会成员参与社会事务和公益事业，因此，城市基层治理对于各类民间自治社会组织有更加多元化的需求。在城市化进程中，这种需求也在持续扩大。目前，城市化程度较高的浙江省，民间社会组织的发展已经具有相当的规模、积累了大量成功经验。也为枫桥经验从乡村治理到城市社区治理的创新发展提供了有价值的启示。需要注意的是，如何兼顾社会服务的专业化、职业化与广大社区民众和非职业群众参与基层治理的关系，已成为一个新的课题。现在中国进入职业化高度发展时代，在职业化背景下，怎么考虑两者协调是非常重要的问题，比如人民调解，一方面要有一定的规范化人民调解员职业化专业化，另一方面更多需要非正式，非职业的专业的普通民众的大量参与，这二者关系是非常重要的课题。

　　三、基层自治与政府调控

　　治理主体的多元互动是形成善治的最重要条件，而治理主体之间的关系和作用应根据治理的条件和需求不断调适和变动。在我国，基层治理的关键调节点是地方政府。

　　必须承认，我国基层自治状况非常复杂，参差不齐，不能过于理想化地将枫桥经验直接复制于各地。合理的思路是坚持因地制宜，根据各地的实际情况、自治能力、条件环境和居民及社会结构，选择适宜的自治道路。正如中央最近提出的：要针对不同类型地区采取不同办法，做到顺应村情民意，既要政府、社会、市场协同发力，又要充分发挥农民主体作用，目标任务要符合实际，保障措施要可行有力。要科学规划、注重质量、稳步推进，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干。

　　能否使广大社区民众参与到共建共享的治理过程中，取决于基层政府及执法机关的观念和行为。基层政府对于自治组织负有直接责任，当出现问题时，绝不能放任推诿，而必须及时介入、承担责任、解决问题。在枫桥、诸暨和浙江省各地农村建立的网格化管理体系中，专职网格员代表政府与村委会干部担任的网格长分工协作，负责沟通信息，解决问题、监督村组织的工作，消除法治监督和政府服务的盲区死角。与此同时，基层政府打破了以往管理和执法的条条框框以及七站八所的部门界限，通过平台建设、网格化管理，使普通民众与政府的关系越来越近，“办事最多只跑一次”成为现实。在枫桥，派出所、法庭、司法所及政府各职能机构，与当地民众形成了相互信任等互动关系，通过平台建设实现“上面千条线，下面一根针”，有问题直接解决。在我国其他地区，如北京，也有“街乡吹哨，部门报到”以及“朝阳群众”“西城大妈”等类似做法和经验。

　　经验证明，基层自治既不能由政府包办、彻底行政化，也不能脱离政府的监管、指导和帮助，而基层政府必须根据本地的实际情况和需求，依法进行调节。在基层自治组织治理能力良好、各项制度正常运行的情况下，政府工作以服务、保障和支持为主;而在自治组织陷入无序、无能、瘫痪和困难之际，政府就需要积极介入，承担扶助指导的责任。在基层自治组织难以依靠自身力量脱贫的情况下，国家将扶贫政策精准、有效地将具体落实到户，直至达到脱贫的目标。当基层自治组织内部出现腐败、贿选、被黑恶势力把持等情况时，政府则应该及时介入，依法处理，恢复自治组织的正常秩序。总之，矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位，集中体现了基层政府和执法机关在维护基层自治和治理中的责任和作用。

　　四、三治结合的基层治理体系

　　以枫桥经验为代表的三治结合的基层治理体系，体现了治理主体和治理方式的多元化与综合性，其要义是：

　　首先，将自治作为三治之首，是由于基层治理的核心和关键在于基层民众的参与。如果说，法治带有自上而下的法律教育、灌输、规制的意义，那么自治就是一种自下而上的秩序、能力、观念、关系和环境的培育过程。自治是基层民众通过协商民主和自律，实现自我管理的方式，只有成熟的社区和社会组织才能实现有效的自治。将自治置于首要地位，表明政府和国家对乡村基层治理的科学规划和对民众自治的信任。

　　其次，自治是基层治理中最为困难的环节。由于我国缺乏自治传统，民间自治意识、自治能力和自治文化都需要逐步培育，而且这将是一个相对长期艰难的过程，需要循序渐进。当前乡村自治尚不成熟，通过国家领导扶持实现乡村脱贫、解决发展的不平衡问题是当务之急。而治理的最终目标则是使基层自治制度得到切实落实和良好运行，社会组织逐步成熟，民众自治能力不断提高。随着这一进程，国家政府将逐步将越来越多的公共权力和公共事务让渡或回归于社会，形成更合理的共建、共治、共享的治理格局。

　　再次，善治的一个重要指标是建立有效的纠纷解决机制和治安状态，这也是枫桥经验的精髓。纠纷就地解决，既体现了治理的效果，也体现了自治、法治和德治融合的作用。群防群治、从源头抓矛盾纠纷的预防和就地化解，是我国多年来坚持的综合治理的具体实践。基层的稳定、安全、和谐的治理格局不仅为国家治理奠定了基础，也必然会带来经济和民生的提高，二者绝非对立关系。

　　最后，自治是与法治和德治相融合的治理。我国当代的社会自治是在宪法和法律的框架下展开的——乡规民约、社会组织章程、行业标准及商业惯例等民间规范，均受到法律制约，并必须符合核心价值观和主流道德。法治和德治既是自治的保障，也是自治的目标和指引。今天，在枫桥和我国一些先进社区，三治结合的治理效果已经显现，社区民众不仅丰衣足食，充分享受便利的社会保障和公共服务，还确立了遵纪守法、民主治理的法治秩序，形成了精神文明和美丽乡村建设带来的新的精神风貌和社会风气。移风易俗、厕所革命、垃圾分类等现代生活方式和丰富多彩的文体生活，乃至专业的心理健康辅导和社区调解已成为新型社区的标配。在这种治理中，一种公共参与、协商和志愿者的新型文化正在悄然形成。我们有理由相信，当年梁漱溟等先贤追求的乡村治理理想，正在新时代实现并被超越。