尊敬的各位领导，各位师友，大家下午好！感谢主办方给我这次机会。我汇报的题目是《从共谋走向共治：中国基层治理法治化的困境与路径——基于公路货运超限超载治理的实践考察》。题目比较长，从题目中可以看到本文的思路。我认为中国基层法治化困境是共谋，出路是共治，本文限定题域在基层公路，实证来源也是基层公路。

　　第一部分，提出问题。本文以河北、河南、山东等地公路货运执法领域的“年票”和“月票”问题个案作为研究的切入点，将之称为基层治理中的公私共谋的现象。这一共谋格局的基本逻辑内含四个子命题：一，公路车辆运营者的超载、超限行为的违法；二，公路货运执法者“以罚代管”、“罚而不管”的行为违法；三，执法者以“包期罚款”的方式鼓励相对人继续违法，而且在“包期罚款”的结构关系中，罚款行为在先，违法行为在后；四，双方合作违法，上级监督检查机制被阻却，司法审查机制被阻却，违法局面得以长期稳定存续。

　　第二部分，共谋关系的过程梳理，揭示法治困境的生成演变机理。共谋关系形成的前提是“违法过剩”，在初步形成阶段，作为行政执法者首先发出利诱型和威逼型试探性的要约，相对人同意后，共谋关系的初步形成。在共谋关系的扩大发展阶段，初次合作博弈之外的其他货物运输者加入，也出现了其他行政执法主体的联合；共谋双方的克制：双方都采取了克制的措施，一方面货运运营者保持一定的超载限度，在限定时间段、特定的路段通行，另一方面，执法部门的罚款也保持在运营者能够承受的范围内；进一步，中介组织出现了，一方面，中介组织将分散的信息加以集聚，节约交易费用；另一方面，有利于减少市场不确定性，降低交易风险。在共谋关系的巩固强化阶段，上级行政主体对于基层公路执法者采取一种纵容和默许的态度。

　　第三部分，共谋关系的结构分析，试图深入到共谋主体内部探求他们互动关系，探寻法治困境的主要原因。第一，由于道义优势，组织优势，信息优势，执法者在共谋关系的形成中居于支配性地位。第二，上文所述，共谋形成的前提是“违法过剩”，这一前提是执法者造成的。执法者的宽松执法，看似降低了个体货物运输者的运输成本，但对整个行业而言，实则变相鼓励车辆超载，等于纵容甚至鼓励了运输价格的不正当竞争，导致市场退出机制在某种程度上失灵，违法运输普遍存在，这是共谋关系得以形成的逻辑前提。第三，行政主体的逐利动机是共谋发生的主引擎。货运经营者作为市场主体具有逐利动机很正常，但是行政主体作为专业的执法者和发挥公共职能的组织具有逐利动机便不甚妥当。基层执法人员的趋利逻辑主导了基层公路执法组织的行动。

　　共谋关系在本质上由行政主体单方面主导，这种非均衡性共谋关系构成了“共谋”的悖反。因此，与其说权利与权力的双方面共谋，不如说是权力对权利的单方面“俘获”。规制俘获理论对于本文的单方主导的共谋关系的分析具有反向的镜鉴意义。在中国的基层治理中，由于法律制度不健全、执法者权力肆意程度较高，社会组织、利益集团发育不完全，执法相对人个体化的组织性力量、法治观念和权利意识较弱，与规制俘获相反向度的“执法权力者俘获权利主体”的现象触机便发，祸生肘腋。共治部分本文提出必须择取建构行政权力三维制约结构的法治化路径，在个人——社会——国家的框架下推进多元主体合作治理，实现政府治理和社会调节、公民自治良性互动。

　　共治第一个维度，走向共治的个人之维：通过激活权利主体性夯实治理法治化基础。重点在于，激活权利的主体性，即自主性、自觉性、自为性和自律性。行政相对人以及其他利害关系人并非行政主体行使裁量权的接受者和承受者，而毋宁是裁量权行使过程的参与者、竞争者和监督者，能动的双方在规范的场域内，通过制度性的相互掣肘，形成对峙的态势，从而实现结构均衡。一旦承认上述前提，法律实施、执法的过程、权力的运行就会成为一个信息分享、知识交流、利益竞争、相互制约的过程。利益激励和信息均衡机制背后，隐设了一个基本的追问，即理性认知如何转化为实际行动。只有当法律规范为行动者所理解和认同，并经选择成为行动的实际根据时，法律规范本身便取得了现实的形态，权利和义务便可以得到实现。最重要和最根本的还是价值观念层面的法治理念和权利意识的培养。这一举措注定是长期的、艰巨的、基础性的社会工程，在短期内并不能产生立竿见影的效果。

　　第二个维度，走向共治的社会之维：通过权利集合强化行业自律制约行政权力。前文所述，执法人员背后是一个庞大的行政系统、高度形式化的理性组织，个体化的权利者即政相对人面对的是一个“组织的黑箱”，依靠巨大力量组织力量俘获个体化的权利者，犹如探囊取物，唾手可得。如何通过组织对抗组织是上部分未竟之业，此部分接续其讨论。共治的社会之维，强调通过权利集合强化行业自律制约行政权力，其法理基础是社会制约权力理论。非政府组织的构建和社会中间层团体的发育不仅通过有组织的、体系化的、规模化的自治和独立确证了人体化的人作为自主、自治、负责、参与的理性主体的价值，而且对于国家权力的参与、分享和制约，以社会权力制约国家权力具有重要意义。

　　第三个维度，从长期来看，必须通过激活个体化权利的主体性才能从根本上改变既有的社会治理结构，必须通过组织化的权利集结才能为行政治理法治化提供社会助推力，但在短期，必须强化权力与权力之间的制约机制，才能在个人——社会——国家的框架下，有效推进多元主体合作治理。在走向共治的国家维度上，通过行政公益诉讼制度破解司法失灵的法治困境。一方面，在司法程序中行政相对人的程序性权利得以张扬，另一方面，司法权制约行政权，为权利意识的觉醒和力量的发展营造并创造了空间和契机。在共治的国家维度上，另一方面，要强化行政自制的义务自觉和行政法治的功能担当。在法理上，执法者具有更高的守法义务，这不仅是一项法律（实定法）义务，更是一项道德（自然法）义务。在根本上，必须消除执法主体的逐利性，打破执法人员的个人收入、执法组织的部门收入和地方政府的财政收入的利益一致性。行政自我规制并非强调与法治体系中的“行政自留地”，与之相应，立法上合理的法律制度设计和司法适度的权力制约与信息反馈，是行政机关自我规制的必要前提。

　　结语：国家公权力之间的制约机制为公民权利发育和成长营造了空间并创造了契机，是当下相对即时可行的措施；从长远和根本来看，必须培育公民法治观念和权利意识以支撑司法权、制约行政权，并通过权利的集结和公民的组织化增强权利对行政权力监督和制约。从共谋走向共治，在法治的悖反与回归中，突显出人民主体和权利本位的意涵。

　　公权制约，私权张扬，这是三十年前权利本位理论在当下中国时代的意义。

　　谢谢！