中国法学会能源法研究会会长   叶荣泗

　　2013年8月28日

尊敬的各位领导、各位专家、学者，各位同仁：

　　大家上午好！

　　金秋时节，黄海之滨、花果山下的连云港市，来自能源产业界、高等学府和研究机构、法律实务机构的能源法专家、学者和法律工作者，以及应邀莅临的立法机构、政府部门的有关领导120人济济一堂，举办中国法学会能源法研究会2013年年会，期间还将召开能源法研究会二届五次理事会。这次会议是在党和政府换届之后、也是在国家能源主管部门重组后召开的。对这次年会，不但中国法学会领导给以高度重视，有刘飏常务副会长亲自到会；还有国家立法机构、国务院法制办以及新组建的国家能源局的有关领导拨冗到会指导。这给我们从事能源法研究的专家、学者以很大的鼓舞。在这里，请允许我代表能源法研究会对各位的光临表示热烈欢迎，对一贯支持能源法研究会工作的国家立法机构、政府部门等有关单位和能源企业、有关高等院校、法律实务机构等表示诚挚的谢意，对承办本次会议的中国核工业集团公司及中核核电公司与中核江苏公司表示衷心的感谢！

　　党的十八大之后，习近平总书记提出“法治中国”概念，深刻指出要把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，实现国家和社会生活制度化、法制化。今天，中国能源发展方式的转型任务艰巨，能源改革正步入深水区和攻坚期。法治强则国家强，同理，法治强则能源的可持续发展才有根本的保障。

　　本次年会以“能源法治与制度创新”为主题，涉及范围比较宽泛，主要包括：破解能源立法困境的分析与探讨、能源市场化改革与能源法制、美丽中国与能源生产消费方式变革的法律制度建设、能源行业（企业）科学发展的法律问题与对策研究、国内外能源法理论与实践的分析探讨等。年会除大会交流外，还将有一些分会场的专题性交流。希望大家畅所欲言，见仁见智，百家争鸣，共同探讨。

　　作为一个会议的参会者，下面我也想就“破解能源立法困境的分析与探讨”以及“美丽中国与能源生产和消费方式的法律制度建设”等谈一点看法。

　　个人认为，在上一个五年中，我国能源立法虽然成绩不小，但进展确实不大彰显，甚至可以说陷入某种程度的困境。整个能源法律制度体系还很不完善，离能源领域的各种行为和各种关系的调整都能做到“有法可依”的要求还有相当的距离。特别是综合性、基础性法律《能源法》,自2005年9月前任总理批示赞成立即研究起草算起至今已近8年仍未能走出国务院提交全国人大或人大常委会审议。虽然近五年来国务院的立法计划年年有，只是从2009、2010年的一档计划（当年国务院常务会议审议并报送全国人大常委会），改成2011-2013年的二档计划（需要抓紧工作、适时提出的项目），但至今尚未列入新一届全国人大常委会的立法计划。《石油天然气法》、《原子能法》虽多次组织起草至今无实质性进展，《电力法》历经十年修订亦未修出正果。现行法律的一些配套法规也急需建立和完善。难道是我国能源发展与改革的实际不需要这些法律吗？答案似乎是否定的，上上下下的认识基本是一致的。就综合性《能源法》而言，我查询了2010年世界GDP前十位的国家除中国外差不多都有综合性能源法：老大是美国，2010年GDP是14.62万亿美元，自1970年代以来已经颁行了多部综合性能源法，2005年颁布了新的《能源政策法》；老三是日本，5.39万亿美元，2002年颁行《能源政策基本法》；第四是德国，3.3万亿美元，2009年颁行《能源产业法》；第五是法国，2.56万亿美元，2005年颁行《能源政策法》；第六是英国，2.26万亿美元，有《2010 能源法》（之前是《2008 能源法》）；第七是意大利，2.04万亿美元，2011年公布《能源法案》；第八是巴西，2.02万亿美元，2002年颁行《巴西能源法》；第九是加拿大，1.56万亿美元，1985年颁行《能源供应紧急法》；第十是俄罗斯，1.48万亿美元，2008年颁布《能源法》。我国GDP总量虽然是世界第二，但从能源消费和生产总量来说都是第一，启动研究制定综合性《能源法》的时间也不算太晚，可以说与其中的大多数国家相当，但《能源法》就是出不来。举出这些实例，只是表明有这样的参照物，并不意味着其他能源大国有什么能源法律，我国就一定要制定那样的法律。《石油天然气法》同样缺失，至今我也没有见到一份成型的部委层次的官方文本。关于缺失的原子能法，我想这次会议在田湾核电站所在地召开，其意也是希望更多的专家、学者和到会代表对我国核电发展及其法治建设有更多的了解和研究成果。我一直认为，我国应尽快制定《原子能法》或者《民用核能法》。早在原能源部工作期间，我就有亲身体会。那时，国际上的核大国都有原子能法，都有关于核损害责任和赔偿的法律规定，而我国既没有《原子能法》，也没有一部有关核损害赔偿的法律，只有一个《国务院关于处理第三方核责任问题的批复》（1986年国函44号）。我记得，1989年5月国际原子能机构（IAEA）在维也纳召开了一次关于第三方核责任的国际会议。能源部委派我作为中国政府的代表在会上做了一个发言，主要内容就是宣传我国国务院的44号函，指出这个函具有法律效力。说实在的，虽然当时觉得振振有词，不过心底里还是觉得这与法律有相当差异。后来为适应引进美国西屋公司的AP1000，在2007年又搞了一个新的国务院批复函，对有关制度做了进一步的规定，但个人认为，如果老是不制定相应的法律，或者出台相应的法律条文，恐怕迟早还避免不了尴尬。2011年8月我在能源法研究会的年会发言中特别说了这样一段话，表明了自己的看法：“企求绝对安全的核电是不现实的，除非不干核电。但即使这个国家和地区不干核电，而邻国还有核电也不是绝对安全的。对我们国家来说，考虑到能源需求刚性和能源结构不合理性的边界条件，要实现非化石能源在2020年能源消费比例中达到15%以上以及单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年降低45%的既定目标，离开核电的发展恐怕也难以办到。落实”十二五“规划精神，坚持审慎评估、安全为先、高标准、强监管，健全核能发展的法律法规制度体系是最现实的选择。目前我国核能法律体系尚未成形，有关核能开发利用和安全监管制度只是零散地分布在行政法规及部门规章之中，位阶低，效力差。为了实现核电的安全发展，急需加快制定《原子能法》或者《民用核能法》”。就核电发展来说，我想可以用这样一句话来概括，就是：“美丽中国”需要“魅力核电”，“魅力核电”急需立法保障。核能立法涉及科技、资源开发、原料和材料、反应堆的建造管理、乏燃料的处理等过程，涉及技术、经济、能源、环境，涉及民用、军用，涉及国防、外交，涉及政府管理和独立监管等方方面面，所调整的关系十分复杂，而管理多头、体制变更十分频繁，更增加了立法的难度。可以说，依法治国和能源发展与改革的实际呼唤着尽快出台《能源法》以及《原子能法》等，而这些法律的立法难又是客观存在的。如何面对、如何破解，确实需要更多更大的智慧和毅力。说实在的，对于《能源法》和《原子能法》立法的难与不难，我也比较困惑。有的说很难，我也感到确实难；有的也告诉我说，在中国，说不难也不难，只要高层领导重视就不难。比如当初《能源法》立项，民间呼吁多年成效不大，2005年时任总理一个批示就立上项了，中央财政还拨了专款支持。为此，还是建议国家立法机构和国务院在制定今后五年的立法规划时，应当将能源立法作为国家立法的重点领域，继续强力推动《能源法》立法进程，同时加快制定《石油天然气法》、《原子能法》或《民用核能法》，加快《电力法》等能源单行法的修订，抓紧配套法规的立、改、废。在具体操作时，如果觉得现有稿子的制度规定协调难点及其难度太多太大，本着“有比没有好，不求最好只求更好”的原则，似可以研究另辟蹊径。比如修订《电力法》等能源单行法可以借鉴修订《煤炭法》的办法，只修改原法的部分条款；又比如可否考虑改变《能源法》目前稿子的框架，先制定一部类似日本《能源政策基本法》那样的能源法或能源政策法，以解决诸如能源规划的法律定位与效力、能源结构调整战略指引、能源监管、能源价格形成机制和能源管网公平无歧视开放等改革方向、能源应对气候变化、能源储备与应急，以及与新型城镇化战略相适应的农村能源等原则性法律规范。日本《能源政策基本法》只有立法目的、稳定能源供给、符合环境要求、活用市场原理、国家职责、地方公共团体职责、事业者责任、国民努力、相互协力、法律手段、向国会报告、能源基本计划、国际协力、能源知识普及等十四条原则性规范，十分简明。如果这样能够搞得快一些的话，则既弥补了若干重大法律空白，又可以较好地解决一些重大综合性问题无法律可依的问题，不失为一个可供选择的路径。

　　再谈谈关于能源生产和消费革命的法制保障问题。我国改革开放以来，特别是在过去的十年间，经济实现了年均11.5%的超高速增长，成就很大，但必须承认我们付出的资源和环境代价也的确很大。2011年我国的GDP占世界10.48%，却消耗了世界20.3%的能源。现在我国每年能源消费的增量达2亿吨标煤左右，占到全球增量的70%以上。我国的工业化和城镇化远未完成，能源的刚性需求巨大，照此下去，2020年50亿吨标煤可能都打不住。近年来，我国的生态环境未见明显好转，还有恶化的趋势。2013年，我国东中部出现的严重雾霾天气，特别是首都北京难得见到蓝天白云，可以说人们已经觉得忍无可忍了。长此下去，显然难以为继。2020年前我国发展的两个约束条件，一是建成“小康社会”，二是建设“美丽中国”，必须将这些目标指标化、法律化，否则即使GDP总量成全球老大也不会有魅力，甚至可能有更多的人想离开中国！我们应当切实改变重政策调整轻法律制度，重行政控制轻市场机制，重轰烈运动轻风气养成，重经济增长轻生态环境，重开发轻节约，重规模轻效率，重“二产”（第二产业）轻“三产”（第三产业），重城市轻农村，重原煤生产轻煤炭清洁生产，重石油轻燃气，重陆上轻海洋，重常规气轻非常规气等倾向。我们应当反思近年来天然气特别是煤层气、页岩气等非常规天然气为什么发展缓慢，是否有体制、机制、政策和法律制度方面的问题。我们应当从重供应侧的高速增长转到重需求侧的高效利用，实现低消耗高效率低排放；从注重某能源行业的结构小优化转到注重总体能源结构的大优化，实行大优化控制小优化；从侧重满足当代当前需求的资源开发到侧重顾及子孙后代的适度开发；从能源特别是石油进口的高对外依存度转变到低对外依存度，实施类似美国的“能源独立”战略，我国海上油气和非常规天然气在这方面应有更大作为；从传统的较为封闭的能源管网系统转到互联互通、公平开放的智能系统，为能流、信息流的双向流通，优化资源配置提供网络平台和设施；从能源市场结构的非竞争型转变为市场导向型，扩大开放能源市场，合理能源价格形成机制，强化对自然垄断环节的监管；从多家分治的政府管理转到建立统一权威的政策制定者和监管者，组建起统一、有权威的能源主管部门和能源监管机构，统筹规划、统一政策、统一监管。总之，实现能源生产和消费革命根本的是加快实现低碳能源结构、先进能源效率、改革体制机制、提升科技水平，必须有能源法律制度的保障和创新，而目前在上述许多方面还存在法律空白和制度缺陷，长此下去，实现能源转型和能源生产、消费革命可能只是一个美梦。

　　同志们，今年是新一届人大和政府的开局之年。虽然这里没有鹳雀楼可登，却有昔日孙大圣的花果山可上， “欲穷千里目，更上一层楼”的千古名句激励起人们不怕困难、不断进取、上下求索的精神。让我们围绕大局，站得更高，极目远望，以更多的研究成果和建议，为推进我国能源法治建设做出新贡献！我也坚信，在与会代表的共同努力下，在中国核工业集团公司及其核电公司与江苏公司的大力支持下，一定会开成一个生动活泼和成果丰硕的会议。

　　预祝大会圆满成功！

　　谢谢大家！