2016年12月3日，由吉林省法学会财税法学研究会主办，吉林财经大学法学院、吉林财经大学卓越法律人才培养基地承办的“税收立法变革与PPP发展”理论研讨会在长春举行，吉林财经大学法学院、吉大法学院、吉大商学院、吉大管理学院、东北师大政法学院、长春理工大学法学院、长春工业大学人文学院、吉林警察学院、国家法官学院吉林分院、国家检察官学院吉林分院、吉林司法警官学院、省教育厅、省财政厅、省发改委、吉商商会及省、市、区金融机构的60多位专家学者和实务工作者参加，与会专家学者围绕研讨会主题进行了热烈研讨。

        研讨分为两个专题。第一专题是税收立法的变革与发展。吉林财经大学税务学院张松教授、吉林功承律师事务所合伙人郭维东律师分别以“税收政策的发展”“架构与税收-PPP涉税问题”为题作了主题报告，吉林财经大学税务学院安明友教授作了点评。第二专题是政府与社会资本合作（PPP）发展问题。国家开发银行吉林分行法治办主任、PPP负责人吴晓迪，省财政厅金融处PPP负责人肖华杰分别以“PPP模式融资问题”“吉林省政府和社会资本合作第三方咨询服务市场发展趋势分析”作主旨发言，吉林财经大学法学院讲师吕楠楠博士作了点评。四个主报告涉及范围广泛，研究问题深入，有较强的理论价值和实践意义。研讨会主要观点综述如下：

        一、“营改增”后的税收法律发展走向

        张松教授在详细回顾了我国前两轮财税改革基础上，总结了当下第三轮财税改革的特殊背景。他认为，本轮财税改革的背景在于我国经济发展的路径发生了变化，创新型、技术型发展取代了资源型、粗放式发展；人们对税收本质、税收法治的认识有了深化，权利意识觉醒，这与中共中央提出的依法治国执政理念是相吻合的，依法治税是依法治国的重要支撑点；中国的综合国力有了根本性的提升，在国际事务中的话语权提升，从国际规则的被动接受者变为规则的制定者之一，反映在税收上，有对国内税收影响的折射，更多的还是对国际税收的影响，如BEPS行动计划的制定中就有更多的中国因素；从工业社会进入信息社会，技术环境、平台、手段的突破，对税种设置、税收征管可能带来颠覆性的影响。基于以上原因，本轮税收改革必须处理好三个问题。第一，政府间的税权划分。“营改增”后这个问题又一次凸显。总是依靠中央的权威解决这个问题不是长久之计。表面上看似乎地方认可了，实际上还会有博弈。立法上应当允许地方在不和中央争税源、不破坏国内统一市场的前提下，因地制宜征收一些地方性税种。收入划分上要实施真正的分税制。第二，在立法上贯彻税收法定，将实体法改革推行到底。其一，立法法第八条第六款关于税收法定的修改较为成功，但在实际中要落实；其二，积极推进实体税法改革，从立法上尽量通过法律形式修改既有税种或设立新税种；其三，逐渐收回税收委托立法权是必要的，但关键问题在于在落实；其四，推进税收征管法改革，强化立法技术，采取逐步推进方式，而不是追求一劳永逸达到最后目标。第三，在执法上，一是缩小解释权限；二是要加强程序法建设，将许多工作程序提升为法律程序；三是注意新出现的一些法律问题，如“营改增”之后的增值税反避税问题等；四是注意法与技术上的改变紧密配合。

        二、政府与社会资本合作的架构选择对税收的影响

        郭维东律师认为，政府与社会资本合作（PPP）涉及参与主体众多、法律关系复杂、周期较长，可选择的架构类型较多。采取不同的架构设计会直接或间接影响到其税收的承担。

        PPP项目的整个流程涉及到不同阶段的四种商业架构类型，分别为组织架构、交易架构、融资架构和资产架构。其中，在设计上，组织架构会影响到所得税、交易架构会影响到流转税与财产税、融资架构会影响到所得税和流转税、资产架构会影响到所得税和财产税。采取不同的组织形式，对最终的所得税会产生较大差异。同时，在组织形式选取上，按照财税[2008]159号文件的规定，选择合伙制还是公司制在最终所得征税问题上，法律采取完全不同的态度与规则。此外，在部分PPP项目中尤其是涉及勘探、设计、施工等领域会存在生产端进项多、销项少，而销售端进项少、销项多的情况，进而导致税负分担不均，需要对交易架构采取合理设计，避免这一情况发生。在资产架构中项目资产所有权归属问题以及融资架构中的项目资本金和融资租赁问题都会对财产税和所得税产生深刻影响。政府与社会资本合作（PPP）是一项新型的、较为复杂的资本运作模式，对于如此复杂的交易结构，对其进行架构的设计在筹税和节税方面存在较大的空间。律师作为专业的中介机构，在PPP项目的架构设计问题上具有较为重要的作用，尤其是在财务知识与法律知识交叉的领域，法律服务市场较大。

        三、资金提供者对PPP项目提供贷款的关注侧重点

        吴小迪主任认为，金融机构作为PPP项目的主要资金提供者在整个项目运行过程中扮演着重要角色，尤其是政策性银行往往成为PPP项目的主要资金提供者。金融机构资金充裕，也有将这些闲置资金投向企业和项目进行资本运作的意愿，但是现实中的状况是很多情况下相关项目并未获得金融机构的资金支持。金融机构作为资金提供者，应重点从以下四个方面关注PPP项目的相关情况：第一，遵循程序合规、实质合法的原则，严格按采购法及财政部非招标采购管理办法进行；第二，充分考虑财政预算平滑支出和可承受能力；第三，排斥不确定性及可变部分；第四，注意规避政府换届风险、落选竞争者和公众舆论风险。

        四、PPP项目第三方咨询服务市场发展趋势

        肖华杰认为，PPP项目的成功运作离不开项目咨询机构、法律咨询机构和会计咨询机构等第三方咨询机构的参与。但是，现在，第三方咨询机构都存在一些问题，尤其是我省情况较为复杂。问题主要有：第一，机构业务水平参差不齐。目前省内咨询机构中既有业务水平精湛的骨干机构，也有处于业务转型期的旧机构，还有并无PPP相关业务能力、只为谋取利益的不合格机构。一些不合格机构为了经济利益盲目接受委托，实施方案漏洞百出，没有可操作性，最终造成项目停滞不前，给项目主管部门和社会资本带来巨大的时间成本和经济损失。第二，咨询机构服务质量与知名度不一致。我省PPP机构库中不乏一些全国知名的PPP咨询服务机构，但是，由于自身业务扩张速度过快，导致服务质量明显下降，特别是对一些中小型PPP项目不够重视，相关业务人员专业程度和经验不足，而收取的咨询费又明显高于其它机构，导致收费水平与服务质量成反比。一些中小咨询机构表现出了较好的性价比和业务水平，在多地的PPP咨询工作中表现出色，但由于知名度的原因，没有获得足够的重视。第三，恶意低价竞争情况较为普遍。由于对咨询机构的采购主要采取政府采购的方式进行，一些机构为了抢占市场，以明显低于成本价格的方式进行投标，而一些项目实施机构为了压低单个项目的成本，也默许和纵容这样的行为。这样做的后果是虽然拉低了单个项目的成本，但由于咨询机构一旦抢占市场后，必然提高服务价格，从而抬高了省内PPP项目整体咨询成本。片面的低价竞争使一些优秀咨询机构无法维持正常的运营，最终退出市场，造成了“劣币驱逐良币”的现象，最终将导致市场整体服务水平的下降。第四，对项目运营期内的制度设计不够。目前省内PPP项目的实施方案普遍存在着重落地轻运营的现象，很多在库机构认为，只要PPP项目成功落地，自己的咨询服务就算圆满结束，因此把主要精力集中在项目前期，而对项目运营期的明显重视不够，为项目运营埋下隐患。解决这些问题的对策，一是规范行业行为，鼓励相关机构成立行业协会进行行业自律，达成约定俗成的行业标准和收费标准，填补政府监管的空白。二是鼓励采用竞争性谈判的方式采购咨询机构，有效避免唯价格论的旧有采购思维，避免出现恶意低价的情况。三是严格项目运营期的考核机制设计，让各方的注意力向项目运营期转移，真正实现PPP项目提高公共产品质量的目的。