完善行政立法 推动行政法治建设

　　— 省法学会行政法学研究会2014年年会综述

　　在江苏省法学会行政法学研究会2014年年会上，与会代表围绕政府治理中的行政法问题、环境公益诉讼制度、行政审判体制改革等当前行政法学研究中的热点问题进行了深入研讨。现将年会主要学术观点综述如下：

　　一、政府治理中的行政法问题研究

　　充分发挥行政法的功用，积极推动行政法治建设是法学理论界和法律实务界当前和今后很长一段时间共同面对的重大课题。与会代表就涉及行政立法、行政决策、行政执法、行政监督和行政救济等方面的主要问题展开了研讨。

　　在行政立法方面，与会代表对《行政诉讼法》、《立法法》的修改以及《不动产登记条例(征求意见稿)》给予了极大的关注。对于《行政诉讼法》修改问题，与会代表对草案中把“具体行政行为”统一修改为“行政行为”、规定行政负责人出庭应诉、让行政复议机关承担更多责任、规定了简易诉讼程序及适当扩大行政诉讼受案范围等多项修法举措给予了较高评价，并认为修正案的通过必将进一步加快我国行政法治建设的进程。关于《立法法(草案)》，根据修正案草案的要求，“较大市”数目将由目前包括省会市、国务院批准的较大市以及经济特区所在地的市在内的49个扩容到全国所有282个设区的市。也就是说如果法案通过，即意味着全国所有282个设区的市都将拥有不同程度的地方立法权。对此，与会专家表现出了一定忧虑。省法学会副会长、省人大常委会法工委副主任刘克希表示，有些比较强势的地方领导人在拥有了这一权力后会否利用地方立法权设置障碍实行地方保护主义，这值得警惕。省法学会行政法学研究会会长杨海坤则从立法能力方面提出了质疑，他认为，立法权下放是世界性潮流，应该下放，但下放到什么程度，下放的依据何在，假如立法者无能力立法，出现法盲立法怎么办?这些问题必须慎重对待。也有学者从立法审查方面提出了疑问。关于《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》制定问题，刘克希建议：取消法规名称中的“暂行”二字;明确房屋所有权证、建设用地使用权证“两证合一”;不动产登记机构不宜规定过死，应该给地方留下空间;明确不动产统一登记过渡期，以增强可操作性;同时对不动产登记申请初步审查及受理时间过长等官僚做派提出了批评。

　　在行政决策方面，与会代表充分认识到民主决策、科学决策、依法决策的重要性，积极主张将民主、平等、自治、程序、公开、参与、契约等现代法治理念融入行政决策整个过程之中。南京市人民检察院检察官朱伟强认为，《南京市城市治理条例》中规定的“城市治理委员会”偏重以广泛性为进路实现政府治理民主化的功能预设，使原本的参与变成了由决策者与参与者共同作出决策，这在公众参与层级上已然达到最高阶段(授权)。苏州市人民政府法制办主任胡伟华、副处长陈峰总结了苏州市“政社互动”试点工作经验,并认为通过“政社互动”基层社会治理模式，探索党委、政府重大决策的社会参与机制和专家论证机制，尝试运用恳谈会、听证会、协调会、议事会等形式多样的民主方式完善重大决策机制对推进法治苏州建设具有极其重要的价值。常州市人民政府法制办周智夏主任、常州市人民政府法制研究服务中心副主任刘志军认为，应通过完善重大决策程序规则、扩大重大决策公众参与度以及加强重大决策实施后评估等途径坚持和推动依法科学民主决策。

　　在行政执法方面，有学者创造性地提出构建合作式行政程序的新理念，指出其与传统参与式行政程序的区别在于价值不同、形式不同、功能不同、当事人参与基础不同、当事人参与心态不同、当事人地位不同、调整的内容不同、作用的领域不同，并进一步对行政程序中协力、合作的必要性和可行性进行了深入分析。扬州市中级人民法院法官徐沭阳对城市管理综合执法如何向乡镇基层延伸问题进行了探索，认为以城市管理综合执法机关乡镇派出机构即“城管所”的形式，实现城管功能向乡镇基层的拓展不仅具有必要性，也具有相当的可行性。为克服当下城管执法的种种弊端，河海大学法学院教授王春业提出城管执法的物业化模式(即政府通过购买公共服务的方式进行城管执法)是一条可以选择的路径，大多数与会学者对这一执法模式的思路给予了较高评价，但也有学者对城管执法物业化模式构建的具体建议提出了质疑。淮阴师范学院副教授张浪认为，通过购买公共服务的方式创新执法模式，是条不错的思路，但如采取将执法重心全面下移、实行城管执法的全面物业化则过于绝对，这种“一刀切”的做法不利于探索生动活泼的执法方式，处理不当很有可能带来权力寻租甚至导致黑社会性质的犯罪活动。

　　在行政监督环节，苏州市人民政府法制办副主任黄涧秋认为，将法治GDP纳入地方政府领导绩效考核体系可以监督并推动法治政府建设进程，同时可以彰显法治政府建设的公信力和民主化导向。

　　行政救济是行政法治建设的重要方面。南京市江宁区法院法官霍翔结合江宁区司法实践中行政复议案件与行政诉讼案件受案情况，认为行政复议与行政诉讼存在比重失调问题，这一现状直接导致行政复议制度一定程度上被闲置，行政复议与行政诉讼在实践运行中的衔接不畅，两种法律监督、纠错力量在实践操作中运用失衡，为克服这一制度短板，必须畅通行政复议渠道，提高行政复议受案率;规范行政复议程序，建立和完善行政复议听证、调查等制度;发挥行政复议高效、便捷的矛盾争端解决机制作用，灵活运用协调方式解决行政争议;完善行政复议和行政诉讼联席会议制度。

　　二、环境公益诉讼制度研究

　　2012年修订的《民事诉讼法》第55条和2014年修订的《环境保护法》第58条为公益诉讼正式走进法律保障体系打开了方便之门，与会的专家学者对此给予了很高的评价。和往年相比，今年理论界关于环境公益诉讼的旨趣也因修法而发生了一定的“转型”：在上述两法还没有修改前，研究的落脚点主要放在公益诉讼的意义、价值、必要性、可行性等外围方面;修正案通过之后，学者们关注的焦点由过去的立法论转向司法论、解释论以及审判体制的优化调整，并着手研究法律的适用问题，运用综合法律解释学的方式来细化，使之具有可操作性。归纳起来研究的焦点主要集中在这么几个方面：环境公益案件相对集中审判制度、环境公益诉讼的原告资格、举证责任分配问题、环境公益诉讼裁判方式、环境公益诉讼的配套机制等。

　　关于环境公益案件集中审判制度。省高级人民法院根据最高人民法院《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》精神，决定在全省范围内全面推行涉及资源环境的行政、刑事、民事以及非诉行政执行审查案件的“三审合一”集中审判工作机制，由每个中级法院选择审判力量较强、案件数量相对较多、具有一定环境资源案件审判经验的1-3家基层法院承担环境资源案件审判工作。这项制度自2013年10月24日推行以来产生了很大影响。来自基层法院的与会代表们认为，环境资源公益诉讼“三审合一”审判机制具有增强司法公正性、提高行政审判效率、提高审判质量以及提高司法公信力等制度价值，这种模式既可以统一环境资源案件审判的司法理念和裁判标准，又能够发挥三大审判在环境法律保护上的整体合力，还有利于加强专业化审判队伍的建设，优化审判资源。也有代表提出了不同的看法，认为该制度并非化解旧疾重患的灵丹妙药，也不可能使积重难返的现行行政审判体制沉疴顿愈，事实上，相对集中管辖无法抵御来自市一级政府的干预，排除政府干预的效果在实践中大打折扣。

　　关于环境公益诉讼的原告主体资格确认问题。与会代表对检察机关和社会组织充当环境公益诉讼原告的观点基本达成共识，只是有学者认为检察机关在充当原告时应当有所限制。南京市检察院副处长姚芳、助理检察员李田红认为，原则上，应只允许检察机关提起行政公益诉讼，同时赋予社会团体组织和有能力的公民个人提请检察机关启动行政公诉的权利，实质上是建立“司法前置审查程序”。而对公民个人和环保行政机关是否具有原告主体资格问题则存在很大的分歧，基本上可以概括为“支持论”和“反对论”两种观点，两者都能拿出各自的理由，但谁都难以说服对方。需指出，介于两者之间还有一种观点非常值得重视，淮安市中级人民法院法官朱珠认为，对污染环境等损害社会公共利益的行为，公民可以要求有关行政机关或组织提起诉讼;有关行政机关或组织在法定期限内不提起公益诉讼的，公民可以自行起诉。

　　关于举证责任分配问题。盐城市中级人民法院法官许成华、李星星认为，要强化举证责任倒置，对造成环境资源损害的当事人，应强化其举证责任，对举证不能的，应判决由其承担不利的后果，而淮安市中级人民法院法官王伏刚观点则更为中和些，认为在坚持举证责任倒置原则的同时，应明确规定原被告举证责任负担的范围，从而保障原被告的合法利益。

　　关于环境公益诉讼裁判方式问题。在司法实践中，由于立法的严重缺失，简单照搬民事责任承担方式也不太准确，对环境公益诉讼案件“如何裁判”成为困扰法官的一个非常现实的问题。昆山市人民法院法官李诗茵、周游结合司法实践形成的大量案例样本展开分析，从程序与实体两个层面进行筛选提炼并加以类型化，最终归纳为四种裁判方式：预防型裁判方式：禁止令与执行令的司法实践;修复型裁判方式：修复费用给付判决与特定行为给付判决的司法实践;惩戒型裁判方式：惩戒赔偿给付判决的司法实践;特殊型裁判方式：既判力扩张对案外人环境修复义务的确定。这一研究成果得到了与会众多专家的认同。

　　关于环境公益诉讼的配套机制。与会代表认为环境保护是一个系统性的工程，不能靠环境公益诉讼这一个角色来“一肩担尽古今愁”，需要制度创新和全方位的配套制度方能使环境公益诉讼得以顺利开展。泰州市中级人民法院法官蒋蓓、叶志军认为，应该将环境权作为一项基本权利在宪法以及环境保护法等实体法中予以确定，明确规定公民在环境权行使方面的权利和义务。淮安市中级人民法院法官孙亚峰有针对性地提出设立统一的环境监督和执法体系和机构;尝试专门制定统一的《公益诉讼特别程序法》或尽快出台司法解释;建立环境执法和解制度;建立专业评估、鉴定机构;建立环境公益诉讼公益基金制度;推广生态易地恢复责任承担方式;提高环境公益诉讼的审级等多项配套制度。

　　三、行政审判体制改革研究

　　客观地说，自现行行政诉讼制度建立以来，我国的行政审判体制一直受到种种因素制约，行政审判很难做到独立审判、公正裁决，社会反应强烈，质疑不断，争论不绝。尤其是全国人大常委会2013年12月、2014年8月两度向社会公布《行政诉讼法修正案(草案)》，更是引发学术界和实务界对现行行政审判体制的再思考及其改革的再争论。

　　有关行政法院制度的研究在行政审判体制改革中为众多专家学者所关注，有代表提出，设立行政法院才能从根本上破解行政机关干预行政审判的困境。泰州医药高新技术产业开发区人民法院法官李剑峰认为，创建行政法院体系将有效解决行政审判实践中“三难三高四低”等突出问题，有利于满足行政审判中行政争议对专业性和技术性等特殊性需求，同时可作为司法体制改革的突破口，极具可行性。也有代表认为，设置行政法院不可能包治百病，甚至还会产生新的矛盾，对此必须慎之又慎。常州市戚墅堰区人民法院法官徐俊华认为造成当前行政审判困难最主要原因是地方行政干预问题，认为当前正在进行的异地交叉管辖、提级管辖和相对集中管辖相结合的制度改革是一项十分有益的司法探索。

　　与会代表还对行政诉讼具体制度中存在的问题进行了研讨。在行政诉讼案件简易程序构建方面，南京市江宁区人民法院法官朱静则以参与者的身份反思了目前仍处于试点期间的行政诉讼简易审理运行模式所具有的价值和面临的困境，认为要使这项制度得到推行，必须明确适用简易审理案件范围;明确独任制审判为原则，合议制审判为例外的原则;保障并合理限制当事人程序选择权。无锡市中级人民法院法官叶棋刚认为行政诉讼简易程序的推行还需在简化起诉方式、简化受理程序、简化庭审程序、缩短审理和裁判期限、注重当庭宣判等方面做更多的工作。

　　在处理民事诉讼与行政诉讼审判权冲突方面，省行政学院副教授曹达全认为，法院应当直接移送案件至有权法院;为避免法院(或法庭)之间相互推诿或争权现象发生，也应建立和完善法院之间审判权移送规则，明确法院间相互移送和接收案件的责任;将法院之间以及当事人与法院之间的审判权争议，交由审判委员会解决则更为权威和高效。在处理行政与民事交叉案件审理问题时，南京市玄武区检察院检察官韩立勇和建湖县法院法官孙耀华认为当民事争议和行政争议互为条件时，为提高办案效率，减轻当事人的诉累，采用对与被诉行政行为密切相关的民事争议的附带诉讼制度，不失为解决该问题的一个好方法。

　　关于对行政规范性文件司法审查方面，淮阴师范学院副教授张浪主张由中级以上人民法院作为初审法院，并结合采用异地管辖的方式，行使对行政规范性文件的初级审查权;针对行政规范性文件的司法审查，宜允许采用直接审查的方式。江南大学法学院教授曾祥华则主张我国规范性文件司法审查的方式应当采取以具体审查为主，同时可以在一定条件下进行抽象审查即直接审查;对规范性文件的司法审查应当是合法性审查但也不可一概否定合理性审查;审查发现涉案规范性文件违法或者不合理、不适当，应当作出撤销或者部分撤销的判决，同时还要向规范性文件制定机关或其上级行政机关或者权力机关提出司法建议。

　　在行政诉讼协调撤诉方面，东海县人民法院法官戴涛、薛子裔认为，在我国司法实践中，行政诉讼协调撤诉是行政诉讼机能自我调适和偏颇的激励机制共同作用的结果，它存在“反程序”、“反规则”等硬伤，其出路在于优化解纷理念，迈向制度化回应型的行政司法;提升行政诉讼协调制度保障，注重和解类型化及合意民主化、监督实效化之程序规则设计;完善行政司法保障体系，发挥行政复议、信访等纠纷解决机制的过滤、分流功能，强化司法政策评估机制及公共政策引入司法裁判规制，提高行政司法的经验技术水平。

　　在行政撤销行为的法律控制方面，淮安市中级人民法院法官石亚东、孙聂娟认为行政撤销行为不当行使容易产生消极影响，应通过完善行政撤销有关法律规定，明确行政撤销行为的实施条件，完善行政撤销行为的程序规范等方式予以法律规制。