2013年12月15日、16日，广东、湖北两省法学会行政法学研究会在广州联合举行2013年年会，与会专家学者与实务部门人员就“社会治理与信访制度改革”这一领域亟待解决的热点、难点问题及对策展开了深入研究和热烈讨论。主要观点如下：

　　一、关于信访法治化的基本理论存在的若干问题及对策建议

　　(一)信访结果存在不确定性

　　信访结果不确定性的生成逻辑既包括信访制度本身的因素，比如信访治理标准不统一，信访终结程序不规范，又包括外部因素的推动，如信访治理的非制度化和政治化，只有针对信访结果不确定性生成逻辑背后的原因一一破解，才会真正解决信访结果不确定性这一信访制度中的难题。

　　(二)信访组织体制的法治化理论有待完善

　　科学合理的信访组织体制是信访问题有效解决的组织保证。然而，现实中信访组织体制却存在信访机构设置繁多庞杂、责任划分不清、缺乏协调统一等诸多问题。

　　(三)信访制度的合理定位尚未确定

　　各地频频出现“信访洪峰”，出现信访不信法的倾向，信访方式屡受青睐更使原本被寄予厚望的信访制度面临新的挑战，信访制度在我国的合理定位和权利救济功能问题更成为了信访制度改革所面临的焦点和难点。

　　对策与建议:

　　(一)消除信访结果的不确定性

　　一是依法规范信访行为。畅通信访渠道，对不按规定行使信访权导致的违反法律法规的信访行为，或无正当理由的过分闹访甚至缠访行为要依法严肃处理。二是信访制度的法治化。把信访引入正常轨道上来，早日实现信访的法治化。当下的任务就是待时机成熟时制定《信访法》。三是信访治理方式制度化。比如可以采取信访事项公示制度。

　　(二)完善信访组织体制法治化

　　一是强化人大信访组织体制，将信访机构由人大常委会办公厅(室)下设升格为人大常委会的工作机构，而不是位居人大、党委之下的一个办公机构。二是把信访工作机构与信访事务的处理机关分离出来。三是将当事人申请法院再审、申请检察院检察建议和抗诉从信访中剥离出来，回归其司法救济途径。

　　(三)合理定位信访制度

　　信访制度应当回归政治功能。信访就是政治试图争夺、控制、主导行政的一个重要方式。信访的政治功能的意义就在于，公民通过信访参与政治，监督行政(权力)，培养政治德性和政治认同。

　　二、关于信访法治化的改革路径存在的若干问题及对策建议

　　(一)信访改革的基本方向有待探讨

　　当前的信访案件主要由于执行引起，因而信访的民主协商功能也应主要施行于执法者与当事人之间，它就是十八大三中全会决议提出的“就地解决”问题的信访机制。而上访的实质，是提请决策层干预具体执行问题，是一种“衡平法”式的弥补性手段，只能不得已而用之。

　　(二)”信访不信法”难题有待破解

　　现阶段信访困境主要是大量行政纠纷、行政救济案件当事人没有按照法律途径寻求救济，而是直接向政府寻求救济。原因很大程度是因为我国民众对法律途径缺乏认识和了解，导致法律途径利用率太低。

　　(三)社会转型期的信访制度如何改革有待研究

　　当前信访问题突出，是与我国社会大变革、大转型进程相伴随的特有现象。要根本解决信访问题，化解矛盾纠纷，必须从当前实际出发，大力推进和谐社会建设，从深化信访制度改革入手，走法治化道路。

　　(四)网上信访的舆情应对机制有待构建

　　随着信息科技革命的发展与互联网的兴起，网络信访也开始成为一种重要的信访途径。网络信访在扩大信访主体范围、降低信访成本、保障社会监督和提高信访透明度等方面有着重要的现实意义。但网络信访也不可避免的造成网络舆情泛滥，甚至酿成一系列社会公共事件。

　　对策与建议：

　　(一)从分权原则出发明确信访制度的改革方向

　　信访制度未来的发展应当是借力执法者和当事人之间的对话、沟通。决策层面的问题应当交给上访来解决，执行层面的问题应当通过信访中的直访来解决,由上级领导转交给人大，由人大来决定决策是否合理。

　　(二)关于”信访不信法”难题的破解对策

　　一是保留政府领导下的信访机构，取消各行政部门的信访机构，行政部门设意见箱处理相关建议即可。二是信访机构收到的并未涉诉的行政纠纷案件需救济的可根据《行政复议法》直接转交政府法制办。据此，可将政府法制办调整至信访局，但仍保留其原来的工作职能属性与原政府单位的隶属关系，以一套人马两个牌子的形式入驻信访机构。三是在复议的工作模式上，可以增加简易复议程序、复议庭等审理方式及复议调解来满足各种不同类型的行政救济需要,从而逐步破解”信访不信法”的难题。

　　(三)改革社会转型期信访制度的对策

　　一是将涉诉案件回归司法,尊重司法的权威性和终局性。二是严格信访案件受理的权限，将信访制度的实质保留在党政机关中。司法机关应该弱化相关的信访功能，更多地精力还是集中于司法审判和检察工作。三是确立信访行政机构的执行制度，以及必要时要与司法制度相衔接。解决群众诟病的信访制度无处理权或处理起来杳无音信。四是改革信访工作绩效考核的方式。此外，应当完善和创新领导责任机制，落实领导责任，完善和创新信访制度等。

　　(四)网上信访机制完善的对策

　　应当建构网络信访宣传引导机制、推行网络实名信访、建构舆情监控预警机制、网络舆情疏导制度、强化信访信息公开等。

　　三、关于信访法治化的制度设计

　　与会学者认为，要按照+八届三中全会关于”把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”的总要求，做好信访法治化的顶层设计和具体制度设计。具体建议如下：

　　(一)信访听证制度的完善路径

　　一是明确信访听证的适用范围。应当在对各地信访听证暂行办法的合理、合法化进行总结分析的基础上，采用列举概括加排除的方式，界定信访听证的适用范围，做出相对统一的规定。二是规范听证程序，明确程序违法后果。对于程序违法行为，在程序违法后果的设置上，应参照我国的相关法律规定，明确信访听证程序违法对其行为效力的影响，包括无效、撤销、补正、更正等法律后果。此外，还应追究相关行政人员的行政责任。三是加强重视对信访听证的监督。包括对听证准备的监督，对听证过程的监督，以及对听证结论落实的监督等方面。四是借鉴法院庭审的模式，允许旁听，接受社会监督。涉及重大信访案件，必要时，上级机关可派员观摩指导。五是提高信访听证人员的专业素质。

　　(二)信访终结制度的改革方向

　　-是制定出台规范信访工作的相关法律，从法律层面上解决信访终结制度无法可依的局面。二是坚持三个原则：维护群众利益原则、信访工作法制化原则、维护社会稳定原则。三是严把四个关口：准入关、调查取证关、审查审核关、结案善后关。四是处理好五对关系：程序和实体的关系、上级与下级之间的关系、部门与部门之间的关系、信访与社会稳定的关系、信访与社会救助的关系。

　　(三)信访机构的独立性与否的考量因素

　　-要加快信访立法，提高信访机构独立地位，为信访机构独立提供法律依据。二要确保信访机构的财政独立、严格选拔程序，严格兼职资格限制，提高信访机构工作人员的专业素质以及完善对信访机构的监督机制。三要将信访机构独立出来，专门针对失当行政行为提供救济、针对个案化进行处理。

　　四、关于涉诉涉检信访问题

　　(一)法院的涉诉信访处理机制存在困境

　　涉诉信访不仅加大了法院的工作负担，更使司法终局性、规则性受损、抑制性加强，使法院工作陷入困境。涉诉信访困境根本原因在于信访与司法两种制度的不兼容性、矛盾性，包括司法程序严格性与信访流程随意性间的矛盾、司法功能有限性与信访诉求无限性间的矛盾以及司法效力终局性与信访结果反复性间的矛盾。

　　(二)信访申诉制度亟待改革

　　近年来，各级法院受理的信访申诉案件不断上升，信访诉求的处理难度越来越大，矛盾越来越突出，这对于法院的信访申诉工作既是考验，也是挑战。

　　(三)检察机关的涉诉信访工作机制

　　新修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》以及《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》进一步明确了检察机关控告申诉部门受理查办案件的职责范围，将不立案线索事后审查制度法律化，扩大了检察机关控告申诉部门的受案范围。

　　(四)分离涉诉信访制度的构建

　　涉诉信访的独特之处在于其与诉讼活动的关联性，性质上属于涉诉争议事项，其外延限定在诉讼程序和实体自身。这说明了涉诉信访与普通信访存在着质的差异，也决定了有必要将涉诉信访从普通信访中分离出来，并为之构建相对独立的处理程序与机制。

　　对策与建议：

　　(一)步出涉诉信访困境的思路

　　既然涉诉信访是一种制度性困境，步出这种困境的根本之道就在于将两种制度相剥离，回归各自的本位。首先，要恢复信访制度的民意表达本质，剔除权利救济属性。其次，要还原法院纠纷解决机制的核心地位，提高司法的纠纷解决能力。还原司法对涉诉信访案件的法定程序内处理权。另一种观点认为，还要加快信访立法，建立健全各种信访法律规范和相应的信访机制。建立多元化的信访调处机制，包括建立信访代理制度、建立网络信访制度和完善涉法涉诉信访听证制度。提高信访人信访能力和信访机关处访能力。

　　(二)加强对信访申诉制度意义的认识

　　法院根据申诉人的申请对已发生法律效力的再审民事判决书进行立案审查的意义在于：第一，通过申诉人的申诉详细了解申请人对已发生法律效力的再审民事判决书的意见，有利于做好息诉化解工作，有利于发现及纠正原生效判决书的错误。第二，上级法院加强信访申诉工作，有利于监督下一级法院公平、公正判案，尽量减少错案的发生等。

　　(三)检察机关信访工作的创新和发展

　　检察机关应当转变观念，树立正确执法理念：第一是领导重视。这是解决涉法涉诉信访突出问题的前提。第二是依法解决。用法律手段和法律途径解决涉法涉诉问题，始终是长期的制度安排和选择。第三是执法为民与“不干扰办案”之间的平衡。此外，还有落实首办责任制、完善快速应对机制、信访积案处理机制的建议。

　　(四)构建涉诉信访处理的系统程序与机制

　　一要建构涉诉信访传送机制。首先要确立信访性质判断程序，区分涉诉信访与其他信访，并将涉诉信访转交有相应处理权限的司法机关处理;其次，在各级人民法院的信访部门中设置专门的涉诉信访工作机构，以接收处理来自各国家机关的涉诉信访。二要规范涉诉信访说明理由制度对转交至司法机关处理的信访事项。三要建立涉诉信访终结机制。其应当遵守以下程序：申报，审查，决定，送达，备案。对在涉诉信访终结后信访人确有经济困难或其他困难的，还应当将其纳入社会救助机构和社会保障体制内妥善化解。