在江苏省法学会行政法学研究会2013年年会上，与会代表围绕年会主题“新型城镇化背景下的行政法治建设研究”，就“生态文明建设的法治保障研究”、“农民土地权益保护研究”、“城市交通与治理法治研究”以及“行政审判体制改革研究”等当前行政法学的热点问题进行了深入研讨。现将年会主要学术观点综述如下：

　　一、生态文明建设的法治保障研究

　　党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大部署。全面深化改革的一项重要内容就是要紧紧围绕建设美丽中国，深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。全会指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。因此，生态文明建设的法治保障问题，成为理论界和实务界共同关注的焦点。

　　一般而言，生态文明建设的法治保障涉及立法、执法和司法等环节。在立法环节，南京工业大学法政学院温晋锋教授认为，在多元性、差异性和互补性理念指引下的生态立法必然要遵循安全发展原则，处理好人与集体、国家与全球、人类和自然、物质利益与精神利益以及微观利益和宏观利益等各种不同的关系。在执法环节，无锡市北塘区人民法院朱刚法官对环保行政执法的困境和原因进行了深入分析，提出必须加强环境监管，健全环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，依靠制度保护生态环境。司法保障是生态文明建设法治保障的重要环节，也是不可缺少的一个环节。省高级人民法院行政庭丁钰法官分析了产生环境行政诉讼“无讼”困局的内外因，认为环境行政诉讼的出路在于激活最广泛的公众参与。常州工学院黄建文教授则认为由检察机关担任原告并胜诉的 环境公益诉讼案件不具有仿效性，难以在实践中推进，在当前中国国情条件下，只有确立“环保行政机关为主、其他社会主体为辅”的适格原告机制才能突破当前环境公益诉讼的困境。

　　生态文明建设中的问题不仅存在于城市，亦及于农村。苏州大学法学院上官丕亮教授指出，在城镇化的大背景下，城市污染向农村转移有加速趋势，已对农民生命健康、农村生态以及国家粮食安全等造成严重危害和威胁。现行环保法律在防止城市污染向农村转移方面存在立法滞后、执法受制于地方、司法救济难的困境。建议立法加大环境污染的处罚力度，环保执法部门实行垂直管理体制，建立环境公益诉讼制度，多管齐下，遏制城市污染向农村转移。河海大学法学院李祎恒博士认为，新一轮城镇化的启动，进一步推动土地所有权从集体所有向国家所有的不可逆流动。土地被征收后的出让和开发将对周围的环境造成极大的影响，如不能始终坚持生态文明建设的要求，就有可能出现污染环境、损害公民人身和财产安全的情况。生态文明建设的要求在土地征收程序中主要通过利益关系人参与机制来有所体现。

　　生态文明建设的地方经验也是与会代表较多提及的议题。常州市政府法制办周智夏主任和刘志军分析了苏南现代化示范区建设中生态文明建设和环境保护方面面临的突出问题，并提出了完善生态文明建设立法体系、严格规范环境保护行政执法、加强生态环境的司法保护、加强区域之间的法治协作以及加强生态文明法治宣传等对策建议。

　　二、农民土地权益保护研究

　　土地权益是农民最根本的利益，农民土地权益得不到充分的保护，是我国经济发展中面临的一个重要问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要依法维护农民土地承包经营权，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。同时，要保障农民公平分享土地增值收益，保障农户宅基地用益物权，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。此外，还必须缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。围绕农民土地权益保护的议题，与会代表主要讨论了以下相关问题。

　　集体土地征收会对农民土地权益造成根本性和不可逆转性的影响。在这一过程中存在的问题，是与会代表关注的重点。在土地征收的公共利益方面，苏州市政府法制办胡伟华主任和吴睿指出公共利益构成土地征收行为的正当性基础，是征收决定批准主体对被征收人的承诺。为实现公益承诺之履行，征收决定的公益表达必须具有明确性，土地征收信息必须充分公开，政府的规划修改权力必须受到严格限制并建立规划修改后的二次补偿机制。在征地补偿方面，无锡市中级人民法院蔡萍法官和崔晓萌法官分析了我国集体土地征收补偿制度的立法缺陷，认为应当严格界定公共利益的范围，切实提高征收补偿标准，丰富征收补偿方式。

　　土地征收行为的救济途径主要包括行政复议和行政诉讼。司法机关在土地征收中扮演的角色尤为重要，是农民土地权益能够得到充分保障的最后一道防线。徐州市中级人民法院张婉丽庭长认为，司法应在被动中寻求对失地农民利益保护的最大化，并提出从评估时点入手，衡平受损农民利益，与以自由裁量权为杠杆，坚持就高不就低补偿原则等多条建议。而在行政诉讼途径之外，有代表也表示了对于行政复议途径的关注。泰州市中级人民法院顾金才法官和蔡鹏法官针对集体土地征收行为救济中行政复议制度弱化问题，提出应当从扩大受案范围、完善行政复议委员会制度以及合理衔接行政复议与诉讼制度等方面出发，充分发挥行政复议制度在行政责任中应有的促进作用。

　　针对特定的土地权益，与会代表也进行了深入的研讨。连云港市中级人民法院课题组以连云港地区“城中村”征地案件审理为视角，指出连云港地区“城中村”征地矛盾成因主要在于程序性规范失控，因而在现行法律框架内，通过健全征地正当程序不仅可以规制“城中村”征地行为的实施，也可以完善行政或者司法实体救济渠道，为实现征地实体正义提供了解决“公正与效率”矛盾的现实路径。

　　三、行政审判体制改革研究

　　现有的行政审判体制制约了行政争议的有效解决，以致“信访不信法”的现象大量出现，而行政诉讼中存在的“受案难、审理难、判决难、执行难”等问题也使得司法机关的监督作用难以正常发挥。因此，探索符合我国现实国情所需的行政审判体制已成为近年来行政法学理论研究和司法实践中的焦点问题。对此，与会代表就当前我国行政审判体制存在的问题、产生原因及其改革思路进行了热烈的讨论。

　　有关行政法院制度的研究在行政审判体制改革中为众多法学学者和法律工作者所关注，本次年会也收到了许多对该制度进行深入剖析的论文。有代表提出，行政审判体制改革的根本出路在于设立行政法院。常州市戚墅堰区人民法院陈美法官认为破解当前行政审判体制困境的路径在于创建独立的行政法院系统，这既有利于保障行政法院系统相对于行政系统的独立性, 从而加强对行政权的司法审查和制约，具有操作性，也能保证国家司法统一性和行政法院的特殊性。也有代表认为，设置行政法院并非中国行政审判体制改革的唯一路径选择，也不是最佳路径选择。省高级人民法院吕长城法官基于当前司法独立的现状和改革的综合考虑，认为中国行政审判体制的改革，应以司法改革为契机，在建立健全保障人民法院依法独立公正行使审判权的机制的前提下，实现行政审判机构的独立，同时加强行政审判人员的专业化建设，以此为我国行政诉讼的困境寻求一条突破之路。

　　与会代表还对行政诉讼具体制度中存在的问题进行了研讨。在行政诉讼案件的管辖方面，淮安市中级人民法院吴志伟法官提出应当有限分离司法审判区域与行政管理区域，从而实现行政案件的相对集中管辖。宿迁市中级人民法院刘志群、于元祝法官认为在现行制度框架下，立足司法的层级监督指导职权，依托级别管辖制度，改革和完善行政诉讼指定管辖机制，对实现排斥行政干预、保障公正审判、兼顾司法审查和权益保护之目的，不失为一个“次佳”的选择。

　　在行政诉讼的受案范围方面，南通市中级人民法院张祺炜法官指出司法政策的转变导致行政诉讼受案范围的扩张已经从外在的视角转变成内在的追求，对行政指导进行有限的司法审查，既是对当前司法政策的积极呼应，也是我国行政诉讼发展的必然趋势。

　　在行政检察监督机制方面，南京市人民检察院孙道林副检察长和朱伟强检察官以“行政过程论”为分析视角，对行政检察监督范围展开新的认识，认为行政检察监督应对行政法律的实施过程进行全面、动态的监督，并据此证明行政检察监督范围延伸至行政活动阶段之成立。

　　在行政诉讼撤诉方面，淮安市洪泽县人民法院凡振峰法官针对行政诉讼案件的非正常撤诉，认为非正常撤诉背离了行政诉讼维护行政相对人合法权益的首要目的，应当以当事人诉权保护为核心，强化诉权对审判权的制约，促进行政诉讼目的在司法实践中回归理性。

　　在行政诉讼调解机制方面，无锡市滨湖区人民法院吴茜法官认为，行政调解制度的建立有助于和谐诉讼主义模式的构建，并对调解模式、调解范围、调解程序设计以及调解效力进行了设计。苏州市姑苏区人民法院高文祥法官则认为，行政诉讼调解作为一种游离于法律规定之外、却又大行其道的案件处理方式，虽然具有一定的政策支撑和现实依据，但却缺乏理论上的依据和法治的根基，时下过度的追捧已经对行政法治环境构成了一定程度的威胁，值得警惕。

　　对于行政不作为诉讼，苏州市姑苏区人民法院许林华法官认为应当允许有权利遭受重大且无法弥补损害之虞者借由最后的程序——法院诉讼获取救济机会，但同时应保持司法权对行政权的必要克制，实现公平公正、合理有效的法律裁判。

　　在行政审判技术改革层面，南京市中级人民法院赵雪雁法官将禁止过度原则作为一项司法审查技术，从适用的基础、步骤、强度、范围四个方面对其在现行法律框架下的运用进行了考量。昆山市人民法院李诗茵、周游法官着眼于行政技术与司法技术的融合，提出了行政技术与司法技术的制度衔接的形式审查标准和实质审查标准。

　　民事诉讼与行政诉讼交叉和比较也是与会代表讨论较多的议题之一。南京市人民检察院李田红检察官基于检察机关诉讼主体地位的视角，考察了民事公诉与行政公诉的区别，认为检察机关不应作为提起民事公诉的主体，须严格把握介入民事诉讼的限度;而在行政公诉上，应坚持检察机关的行政诉讼监督职能定位，积极开展行政公诉。南京市中级人民法院洪途法官以房屋转移登记案件为例，分析了行政诉讼原告资格的问题。他认为，如果债权人的债权已经依法转化为受到法律特别保护的债权，那么就应当赋予债权人在债权实现受到房屋行政登记行为阻却的情况下，通过提起行政诉讼寻求救济的权利。

　　四、城市交通与治理法治研究

　　城市交通与治理是行政法学研究中的一个新兴的热点问题。东南大学法学院孟鸿志教授和硕士生王传国针对节假日免收通行费政策，认为收费公路私人投资主体收取通行费的权利并非依行政授权而取得的规费征收权，而是依行政特许契约而取得的具有财产价值的私权利。节假日免收通行费政策尽管具有目的上的正当性，但不能基于公共利益迳行限制私人投资主体合法的收费权;所谓的“纠偏”或“警察权力”亦无法为之提供正当化理由。这一政策调整性规范对私人财产权利造成了过度限制，构成了行政征收，只有同时规定补偿条款，这一政府规制才具有实质上的合法性。扬州市中级人民法院徐沐阳法官以某汽车服务中心诉某市运输管理所、刘某等27名出租车个体经营者交通行政许可案为视角，指出城市出租车业挂靠经营模式被反复采用的主要原因是城市出租车业市场准入机制中的准入歧视，由于市场准入歧视的存在，导致城市出租车业行政垄断的出现。要实现城市出租车业的长期良性发展，就必须切实消除对城市出租车业的政府规制中的市场准入歧视，构建公正公平的城市出租车业市场准入机制。