□习近平全面依法治国新理念新思想新战略专家学习体会文章选登

坚持全面推进科学立法严格执法公正司法全民守法

中央党校（国家行政学院）教授 胡建淼

        习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调，要坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。这一重要论述是习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的重要组成部分，是指引我们走向法治中国的新时代社会主义法治建设方针。

        第一，“科学立法”是推进全面依法治国、建设法治中国的前提。习近平总书记明确指出，推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。

        立法，是国家有权机关制定法律、法规和规章行为及过程的总称。立法—执法—司法—守法，是一个国家法治建设工作的基本环节。立法是第一个环节，是法治过程的起点和法治工作的前提。没有立法，政府机关就无法可执，人民法院审理和裁判案件就没有依据和标准，全民遵守法律就无从谈起。

        从“有法可依”到“科学立法”，是我们党对立法工作的要求从“数量型”向“质量型”转变的标志。1978年，党的十一届三中全会提出法制建设的十六字方针，第一句便开宗明义地提出要“有法可依”，这一主张完全符合当时的中国实际。经过30多年的努力，中国特色社会主义法律体系已经形成，总体上解决了“有法可依”问题后，提出“科学立法”，这是一个重大的提升和转型。

        党的十九大报告指出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”科学立法与民主立法、依法立法相互依存，必须同步推进。科学立法，主要是指所制定的法律内容必须反映中国的实际，符合客观规律，保证法律法规件件能够有效落地；同时，立法的过程和方法必须科学化，也必须符合立法规律，要求一夜之间就能制定一个法律是不符合立法规律的。立法讲成熟、行政讲效率、司法讲公正，乃是各类法治工作的不同特点，我们应当尊重。科学立法既要讲质量，也要讲效率，全面推进科学立法工作，还要着力解决党的十九大作出的重大战略部署以及深化党和国家机构改革涉及的立法问题，完善全国人大常委会和国务院的立法规划计划，加强重点领域立法。民主立法，是指提高立法的民主化水平，拓宽公众参与立法的渠道和途径，广泛听取各种利益群体的意见，建立起事先和事后的立法评估机制等。依法立法，要坚持立法行为和立法内容的合宪性、合法性：要求立法主体遵守立法权限，不得越权立法；重大立法必须有宪法和上位法依据，不得擅自立法；立法的内容不得与上位法，尤其是宪法相抵触，不得违法立法。

        第二，“严格执法”是推进全面依法治国、建设法治中国的关键。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的重要讲话中明确指出：“国务院和地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关，作为国家行政机关，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，要规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法。”

        法律的生命在于实施，实施的关键在于执法。执法是有关国家机关依法从事管理，具体适用法律，将法律付诸实践的过程。这个过程既是法律适用过程，也是法律实施过程，更是将规范准则转化为人们自觉行为的过程。我国法治建设中的不足，既有“无法可依”的问题，更有“执法不严”的问题。当前，“执法不严”是我国法治建设工作中的突出“短板”，坚持“严格执法”，正是抓住了问题的关键。

        坚持严格执法，要坚持依法行政，加快实现法治政府基本建成的目标。在国家执法活动中，行政机关是最主要的执法主体。严格执法是法治政府建设的基本要求。不能坚持严格执法的政府就难以被称为法治政府。要加强法治政府建设，就要健全依法决策机制，深化行政执法体制改革，完善政府主要负责人履行推进法治政府建设第一责任人职责的约束机制。

        严格执法要求执法者必须遵守宪法和法律，严格依法办事。行政机关及其工作人员代表国家和政府依法履行职责，对法律负责，就是对人民负责。不能将“执法”与“处罚”等同起来，执法的本质恰恰不是处罚，而是对法律的正确适用和实施，是对公民权利的尊重、维护和保护。特别是公民的基本权利，没有法律依据并经过正当程序，不受限制和剥夺。我们既要防止有法不执，也要防止有法乱执。现在特别要防止多样的、变相的“新形式”行政违法的出现，严格纠正越权执法、违法执法、钓鱼执法、逐利执法。

        第三，“公正司法”是推进全面依法治国、建设法治中国的保障。习近平总书记在十八届中共中央政治局第四次集体学习时强调指出：“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。”这是总书记对“公正司法”的具体要求。

        司法是司法机关依照法定职权和程序，认定事实、适用法律、处理纠纷、解决争议、惩罚犯罪的法律实施活动。司法的价值目标是追求公平正义，公平正义是司法的灵魂和生命。司法公正是社会公平正义的重要组成部分，是社会公平正义的保障。公正司法是全面依法治国得以实现的必要方式、重要标志与检验尺度。只有司法是公正的，我们才能说全面依法治国达到了预期的社会效果，才能赢得群众的理解、信赖与支持。

        没有公正高效权威的社会主义司法制度，就不可能有公正的司法。要实现司法公正，需要进一步深化司法体制改革，深入推进司法责任制综合配套改革，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，破解体制性、机制性、保障性障碍，加快构建权责一致的司法权运行新机制，确保司法机关依法独立公正行使审判权、检察权。

        第四，“全民守法”是推进全面依法治国、建设法治中国的基础。习近平总书记在十八届中共中央政治局第四次集体学习时还进一步强调：“全面推进依法治国，必须坚持全民守法。”守法是国家和社会组织或者个人自觉服从法律法规，坚持依法办事的行为及其过程的总称。守法反映出国家机关、企业事业单位、社会团体和公民个人对宪法和法律的认知和态度。一个国家或者社会的法治状况，与全社会的守法意识、守法行为密切相关。

        全民守法要求任何组织或者个人都必须在宪法和法律的范围内活动，坚持宪法法律地位上的至上性和适用上的平等性，任何组织和个人都不具有超越宪法和法律之上的特权，杜绝以权压法、以言代法、徇私枉法。

        各级党组织和党员领导干部要带头守法，这是全民守法的关键。我们党既是全面依法治国的领导者，也是全面依法治国中的守法者。坚持党对依法治国的全面领导，就要坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。党带头守法、依法执政，国家机关和政府部门才能做到依法治国和依法行政。各级领导干部作为具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权的人，是党的执政骨干，是党和国家政策、法律的执行者，掌握着公共权力，在很大程度上决定着全面依法治国的方向、道路和进度。全民守法，领导干部这一“关键少数”必须要发挥好带头作用，为社会树立榜样。

        要实现全民守法，应当引导全体人民群众形成自觉遵守法律的意识和氛围。改革开放40年来，中国的法治建设取得了突飞猛进的发展，全民法治素养明显提高，但仍有一些不尽人意的地方。一些违法犯罪案件甚至仇视社会的过激行为时有发生，“黑、毒、黄、赌”尚未彻底清除，生产不健康食品、污染环境、毁坏资源等行为在一些地方仍然存在。“信权不信法”“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，自力报复、暴力维权等现象还在一定范围内和一定程度上存在。全民守法，就是要引导群众学会和习惯在理性和法治轨道内平衡利益、化解矛盾、处理纠纷，共同推进法治社会建设。