民族自治地方立法实效性之实证研究

北方民族大学法学院 张静教授

　　【要报摘要】民族自治地方立法既是一个理论问题，更是一个实施的过程。民族自治地方既享有一般地方立法的权力，还独享制定自治条例和单行条例的权力。不论一般性地方法规还是自治条例，其目的一是为保证国家法律能够在民族自治地区得到顺利实施，二是依法管理本地区政治、经济、文化等各项事务。基于实例调查分析，我们看到，在自治立法方面，五大自治区除了制定婚姻家庭变通条例外，自治条例至今未出台，大量的立法工作集中在一般地方立法，虽地方特色逐步显现，然实施效果欠佳。

　　北方民族大学法学院张静教授的研究成果《民族自治地方立法实效性之实证研究》通过对个别民族自治地方的条例、规整的实施效果进行调研分析，总结经验，发现不足，为提高民族自治地方立法质量提出建议。

　　一、五大自治区自治条例未出台，民族区域自治法体系尚不完善

　　1、1984年《中华人民共和国民族区域自治法》为民族地方立法的发展提供了动力，在此后的十年间，全国各个民族自治地方共制定自治条例134件，单行条例429件，变通或补充规定74件，而五大自治区的自治条例至今没有颁布，使得民族区域自治制度体系存在缺损，究其原因，主要有以下四个方面的因素：第一，认为国家处于政治体制改革过程中，不确定因素较多，目前不具备制定自治条例的条件。第二，地方立法机构多数是被动工作，不愿意主动制定条例，避免产生“与中央争权、争利的嫌疑”，顾虑较多，等待中央指示。第三，面对敏感的民族问题，互相观望，不愿为先。第四，有关自治条例的理论研究不够充分，众多的有关自治权的研究多数在“自治”方面做文章，对于结合本自治区域内社会管理创新方面的研究和探索不够。

　　2、建议：民族区域自治是中国独创的一种解决民族问题基本制度，新中国成立60多年来，这一制度对于国家统一、社会稳定的贡献有目共睹。宪法、民族区域自治法、民族区域自治条例共同构成民族区域自治的法律体系，缺少任何一部分，这个体系都是不完整的。既然五大自治区自治条例的制定是一种必然，不如尽早组织力量着手研究并起草，鉴于五大自治区民族关系的复杂程度不一，可以先从广西、宁夏等自治区进行试点，积累经验，提供范例。

　　二、总体上，民族自治地方立法在质量有所提升，地方特色逐步显现，但重立法而轻实效的情况依然存在。

　　1、民族自治地方大量的立法工作基本上都是属于一般地方立法的范畴。2001年至2007年各民族自治地方的立法数量前所未有，从2008年后，本着“不抵触，有特色，可操作”的原则制定地方法规，特别是结合本地区民族特点的，有关宗教事务管理条例(办法)、少数民族非物质文化保护条例(办法)、畜牧业发展条例、生态环境保护实施办法、条例等也成为近年来民族自治地方立法的亮点，统计显示科教文卫和生态环境保护领域的立法，在自治区立法总量中的比例，宁夏是18%，新疆是26%，内蒙古是25%，西藏是5.2%，广西是21%。

　　2、重视民族自治地方配套立法，更应重视法规的实施效果。法律的生命在于实施。不仅国家法律应当保证在民族自治地方有效实施，而且，民族自治地方的法规也应当得到实际执行。但调查发现，首先，无论是执法人员还是百姓，普遍认为，国家法律、地方的条例、法规太多，有重复规定的，也有意思相同而表述不一的，不具有专业知识的人很难逐条对照其中的差别，特别是上位法与地方法规规定不一时，当事人会在不同的法规中寻找对自己有利的条文，最终由裁判者选择法条执行。其次，在法院的案件裁判中，很少引用地方法规作为裁判的依据，仅在判定当事人的过错时，将地方法规作为考虑的依据。

　　三、对于宗教事务纠纷处理程序及规则缺乏具体的操作性规定，工作人员普遍感到为难。

　　宗教事务纠纷是所有民族自治地方不可回避的重要问题。关于宗教事务纠纷的处理原则和程序，缺乏具体、操作性强的规定，工作人员普遍感到缺乏信心。主要在于纠纷处理结果涉及特殊群体的宗教情感乃至民族情感，处理恰当，民族和谐、社会稳定，处理不当，迅速引发群体事件。处理宗教事务纠纷，不仅要熟悉国家法律，更要对特定宗教的历史传承和主要内容比较熟悉，更要具有分析形势，把控局势的能力，不是所有的工作人员都具备处理宗教事务纠纷的能力和经验。特别是在中国的内地省市，多少年来没有发生过宗教事务方面的纠纷，缺乏经验和敏感的洞察力是普遍的现象。《宗教事务条例》仅规定由县级以上人民政府宗教事务部门管理、协调宗教事务工作，但对纠纷协调处理的程序缺乏可操作的具体规范。

　　实践中，工作人员普遍存在畏难和推诿的情况。第一，对于宗教事务纠纷的界定，多数人不清楚，难以准确判断，往往畏手畏脚，不敢履行职责，通常的做法是层层上报领导处理。这种做法反而给信教群众发出了错误的信息，让一些信教群众误认为，只要涉及教民的事，只要有众多教民参与，就一定能够得到政府的高度重视，一定能够得到更满意的处理，于是，普通的交通事故、刑事案件、民事纠纷，也有可能以宗教纠纷事件解决，基层的工作人员在不敢承担责任的情况下，常常提升纠纷的性质和严重性，上报领导处理，影响纠纷的及时处理，发展下去，群众遇事不会寻求司法途径救济权利，法官也不敢接手涉及信教群众的纠纷案件，这不是法治社会应有之道，无益于法治国家的建立。第二，从《宗教事务条例》及地方相关法规的规定看，协商或者是调解是宗教事务纠纷处理的一个重要方式。但是，无论是国务院的《宗教事务条例》还是地方政府规整，对于协商的程序、协商的原则、协商人员的选择和组成等都没有明确的规定。协商是一种处理纷争的方式，不是政治领域独有的方式，在政治领域体现为一种民主形式，在行政执法领域，特别是在民族宗教领域，协商同样可以作为一种成本最低，更具亲和力的方式。其显著的优势在于可以避免僵硬执法、最大限度体现政府诚意，把公共利益与个体利用放在同等重要的地位有利于促成纷争的最终解决。制定细致，操作性强的协商规则，让广大基层工作人员便于掌握，能够坚持依法协商处理宗教事务纠纷，不仅不会影响行政执法的权威性，反而能够激发各方主动解决纷争的能动性，容易使纷争得到较快的解决，有利于社会和谐。

　　四、生态保护立法受到民族自治地方立法的高度重视，真正发挥法规的实效，还需中央和地方共同努力。

　　1、有关《草原法》实施的配套立法普遍受到自治区的高度重视，但我们发现，有关《草原法》的配套立法主要存在以下问题：第一、与《草原法》的条文内容重复过多，表态性质的规定多，刚性规定和可操作性的规定少，对执法者和广大农牧民而言不方便。第二，本应在条例中明确、细化的内容，没有落实，具体和可操作的措施少。第三、草原面积变化的情况不及时，至今一直沿用2000年普查的草原面积为基准数据。第四、违法案件多发，违法人员一没钱，二没身份证明，三没联系方式，基层执法常常是强行抓扣羊只等，迫使违法者交罚款，执法极易造成群体性对抗。而违法征用、征收、占用草原的主要是地方政府领导所为，草原监管部门不敢查处。

　　2、建议：第一，有效保护草原，必须客观分析草场所在地政府、居民真正保护草原的动力在哪里?生态保护受益区域支付的动力又在哪里?支付力度如何保障?我们认为：对于百姓而言，只有两种情况会促使百姓实际保护草原，一是保护草原获得的利益等于或者高于使用草场所产生的利益，二是违法放牧的成本高昂，不敢违法。对于地方政府官员，只有在执法不利直接影响到其职位和晋级的情况下，才会产生实际效果，只有做到罚其所痛，才能有效遏制破坏草原的行为。第二，疏、堵并举，提高制度之间的衔接与综合效益的发挥才是提升草原保护力的最佳路径。比如，《草原法》与畜牧业发展条例、禁牧封育条例、生态补偿条例、生态移民条例等有效衔接，多措并举，提高草原保护的实效性，实现草原生产价值和生态价值的协调统一。

　　五、民族教育促进条例应当上升为国家法律。

　　1、发展少数民族教育，对于民族地区的发展和少数民族公民自身的发展，促进民族交融，无疑都是最佳路径。国家对于少数民族教育方面的投入并不少，但投入的经费主要用在校舍等基础设施建设方面，少数民族公民普遍对于国家这种帮助和扶持的切身感受比较弱。如果民族教育基金以奖励的方法给予招收少数民族学生的学校高于普通学生教育成本的经费，既能达到鼓励学校招收少数民族学生的目的，又能让少数民族学生切实感受到党和政府的帮扶，效果一定会更好。

　　2、民族中、小学校建立值得商榷。少数民族集中在一所或者几所学校学习，在开展中文和少数民族语言双语教学中，当然可以节约成本，提高效率。但我们认为，民族中小学校的建立，是否人为地让少数民族学生相对集中，事实上，我们更应当鼓励少数民族学生尽可能到普通学校上学，有助于提高中文的学习效果，更有利于各民族青少年之间的交往和了解。在双语教学方面，应当是为自愿学习本民族语言的学生提供一种选择的条件，同时应对采取措施奖励积极学习少数民族语言的汉族学生。