周佑勇 |《政府论》精神洗礼之精髓：政府何以有限?

　　周佑勇：第六届“全国十大杰出青年法学家”(2011年)，教育部新世纪优秀人才工程(2004年)，入选国家百千万人才工程(2009年)，享受国务院政府特殊津贴(2012年)，教育部“长江学者奖励计划”特聘教授(2014年)，全国文化名家暨四个一批人才(2014年)，国家“万人计划”哲学社会科学领军人才(2016年)，现任东南大学副校长、教授、博士生导师

　　在国家治理体系中，如何运用好政府、市场和社会这“三套马车”，并形成一个行之有效的政治社会的结构模式，是人类社会所一直关注并探讨的重大理论与实践难题。而对政府职能的强/弱及其与社会之间关系的定位，则更是这一难题中的难题。17世纪英国资产阶级时期著名的政治思想家、古典自然法学派的杰出代表洛克(John Locke,1632-1704)，在1689年与1690年写成的《政府论》(Two Treatises of Government)(上篇/下篇)，就是旨在破解这一难题的。该书通过上篇对君权神授论的“破”，与下篇通过分析“政府的真正起源、范围和目的”而对自由与人权的“立”，大力宣扬了自由平等、天赋人权等反封建理念，无疑为当时的人类社会进行了一场深刻的精神洗礼。而在这场精神洗礼中，究其精髓，则正是其中的有限政府论——它从精神和知识的双重层面，振聋发聩地回答了困扰人类社会的治理难题。《政府论》这一被视为“可同亚里士多德的《政治学》相媲美的政治学经典著作”，也因此成为公法学者尤其是行政法学者绕不过去的经典名篇。

　　有限政府论的理论源头是什么?自由主义思想。这是洛克政治哲学的起点，也是其激励后来的美国革命与法国大革命的主要思想。洛克正是通过《政府论》对自由主义的经典表达而摘得“西方自由主义之父”或“自由主义的鼻祖”的美誉。而自由主义思想，也成为探寻合法政府乃至提出有限政府的理论源头。

　　洛克认为，人类社会生活在一种自然状态之中，但它不是霍布斯所言“一切人反对一切人的战争”的自然状态，而是一种完全自由、平等而受自然法则约束的状态。在这个状态下，所有人都是平等而独立的，“自然状态有一种为人人所应遵守的自然法对它起着支配作用;而理性，也就是自然法，教导着有意遵从理性的全人类：人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或财产。”人们在自然状态中享有的权利也是一种自然权利，亦即天赋人权，其中，自由权利是第一位的，是其他自然权利的基础。而法律，在洛克看来，其实是自由的同义语。“法律按其真正的含义而言与其说是限制还不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益，法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。这是因为在一切能够接受法律支配的人类的状态中，哪里没有法律，哪里就没有自由。”法治原则就是对公民自由权的保障。自由不是人们“爱怎样就可怎样……而是在他所受约束的法律许可范围内，随其所欲地处置或安排他的人身、行动、财富和他的全部财产的那种自由，在这个范围内他不受另一个人的任意支配，而是可以自由遵循他自己的意志。”很显然，在洛克的政治思想理论中，自由是其政治思想的出发点，而法治则是其归宿。洛克的自由主义思想奠定了孟德斯鸠等后期启蒙主义和古典学派的思想基础，深深地影响了其后的政治哲学思想，而且成为美国独立宣言的理论基础，被凝练为“人人生而具有生命、自由以及追求幸福的权利”这一响彻云霄的表述。然而，令人困惑的是，“既然一切人自然都是自由的，除他自己同意以外，无论什么事情都不能使他受制于任何世俗的权利，那么我们就可以料想，究竟什么才算是一个人同意受制于任何政法的法律的充分表示”而“愿意放弃他的自由”?洛克在苦苦思索。

　　有限政府论的理论基础是什么?双重社会契约论。这是洛克有限政府论的理论基础，通过它，洛克引出了其社会国家论的精髓，即有限政府的概念。政府权力被分散且被关进笼子里，主权在民的划时代思想得以充分体现。通过有限政府论，洛克完成了从早期启蒙思想家“打破封建传统”而到其正式“确立主权在民”的划时代思想演变。

　　人类历史上最早提出社会契约论的是霍布斯，他认为，为了终结“一切人反对一切人的战争”恐怖状态，人们同意订立契约并建立国家法律，但从订约过程看，只存在人与人之间互相订立的契约而不存在君主与普通民众之间的契约，君主本身的权力至高无上且不受契约的约束。在此，霍布斯的社会契约论有力反击了封建社会的君权神授论，起到了“打破封建传统”的作用。然而，在霍布斯之后，洛克的社会契约论才真正发挥了“实现人民主权”的历史意义。洛克认为，人们之所以愿意放弃他的自由，是为了更好地联合他人一起保护他们自己的权利，“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产”以及其他权利。可见，在洛克看来，人们签订契约的根本缘由与霍布斯是大致相类似的，即是为了保障他们自身的权利。但是，随后洛克还进一步指出，“正是这种情形使他们甘愿各自放弃他们单独行使的惩罚权利，交由他们中间被指定的人来专门加以行使;而且要按照社会所一致同意的或他们为此目的而授权的代表所一致同意的规定来行使。这就是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的缘由，政府和社会本身的起源也在于此。”政府行使的权力来源于公民让渡的权利，公权力的行使乃是受公民所委托，公民通过国家机关行使权力之时，其实是在表达自己的意愿。在此基础上，洛克通过法治和分权提出了其政治哲学中“有限政府论”的重要思想。洛克认为，国家权力应该分为立法权、执行权和外交权，其中，立法权是一个国家最高的权力，但是“它对于人民的生命和财产不是、并且也不可能是绝对地专断的”，因此，这三种权力应由三个不同部门行使，以便限制政府权力和相互制约。“最高权力机关不能滥用权力，以临时的专断命令进行通知”，也不能以“绝对的专断权力，或以不确定的、经常有效的法律来进行统治”，“最高权力，未经本人同意，不能取去任何人的财产”，否则就会“与社会和政府的目的不相符合”。在此，基于天赋人权论，在权利的让渡上，洛克不赞成霍布斯的全方位让渡，而只赞成部分让渡。因此，也就不存在一个拥有无限权力的政府。法律的存在，是为了保护自由与限制政府的权力，“政治权力是由每个人交给社会的他在自然状态中所有的权力，由社会交给它设置在自身上面的统治者，附以明确的或默许的委托，即规定这种权力应用来为他们谋福利和保护他们的财产……而且这个权力仅起源于契约和协议，以及构成社会的人们的相互同意。”而法治，正是保护公民自由权利的规则：一方面，政府只有“根据既定的和公布的法律来行使”，人民才能“知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障;另一方面，也使统治者被限制在他们的适当范围之内，不致为他们所拥有的权力所诱惑”。此外，洛克认为，成立国家的社会契约是政府同人民，而不仅仅是霍布斯所说的人和人之间制定的，如果政府不能很好履行自己的责任(如保护人民的财产)的话，人民有权问责。政府权力被限制，公民自由权被保护，这样的社会，才是洛克所说的法治社会。

　　至此，洛克完美地完成了从自由主义出发到社会契约论的签订以及政府产生的缘由和主权在民思想的逻辑展开。洛克的社会契约论是双重的：一方面，个人将其权利让渡给社会;另一方面，社会将公民让渡的权利交由“被指定的人”(亦即统治者)并演变为权力。由此，洛克完成了他的“通过社会契约形成政治社会，通过政府契约形成政府”的理论逻辑;再通过对法治对政府权力的约束，进一步完成了从早期启蒙主义思想家仅仅“打破封建传统”到“确立主权在民”的思想递进。虽然洛克权力分立的理论被认为不是真正的三权分立，而是实际上的二权分立，但毫无疑问的是，这一思想对日后孟德斯鸠三权分立思想的产生奠定了坚实的基础。

　　有限政府论的理论内容是什么?权力有限论。这是洛克有限政府论的主要内容。洛克认为政府权力的行使目的是谋取社会的福利，政府权力的行使边界是公民的权利藩篱，二者共同构成了政府权力有限论的主观与客观边界。通过权力有限论，洛克完成了从法治的自由理念向度到法治的实践落实向度的重要推进。

　　政府权力的行使目的是谋取社会的福利。在洛克看来，人们放弃自由通过契约组成国家这一共同体时，是为了“谋他们彼此间的舒适、安全和和平的生活，以便安稳地享受他们的财产”，因此，“政府的主要目的是保护财产”，以及保护人们的生命自由等其他自然权利。立法机关必须“按照社会的利益所要求的程度加以处理”人们让渡出来的权利，“社会或由他们组成的立法机关的权力绝不容许扩张到超出公众福利的需要之外，而是必须保障每一个人的财产”。同时，普遍有效的法律而非任意的命令，才能保障公民在“所受约束的法律许可范围内，随其所欲地处置或安排他的人身、行动、财富和他的全部财产的那种自由”。而这样做的一切其实“没有别的目的”，“政治社会与政府的目的”其实也“没有别的目的”，都“只是为了人民的和平、安全和公众福利”。因此，洛克认为，政府权力的行使目的是“为社会谋福利”。可以说，洛克的这一思想，是对自亚里士多德法治思想的进一步明确化，尤其是洛克将之与政府权力的行使有效结合，进而指明了法治的落实方向，即有限政府的建构。

　　政府权力的行使边界是公民的权利藩篱。洛克“反对无限权力的”政府，“因为它不是一种‘好的’”政府，也因此“完全不可能是政府的一种形式”。因为国家权力来源于人民权利的让渡，而人民让渡的权利不包括生命权、自由权与财产权，只包括立法权、执行权与外交权，这三种“权力都应该由一个特殊的机关来掌握”。其中，国家最高权力的行使不得与人民的委托相抵触，掌握国家最高权力的机构是由人民选举产生的，其“最后的主权仍然在‘选民’或者人民的‘舆论’”;“谁认为绝对权力能纯洁人们的气质和纠正人性的劣根性，只要读一下当代或其他任何时代的历史，就会相信适得其反。”可见，在洛克看来，离开或者超越人民让渡的权利范围的无限政府是不存在的，社会契约论本身就是对政府权力的限制与约束。

　　总之，洛克主张的政府权力依法受到合理限制的法治思想，及其保护公民自由必须发挥法律对政府权力约束功能、政府应在法律所允许的范围内行动的思想，是其有限政府理论的核心观念。洛克的有限政府理论，在当时进步资产阶级反封建的斗争中起到了先驱思想的作用，它不但深刻地影响了19世纪自由资产阶级主张的“微政府”，而且对现代许多国家政府建立与运行产生了深远影响。

　　回望历史，是为了展望未来;重温经典，是为了传承文化。洛克的自由主义是关于国家与个人关系的学说，有限政府论是关于控制国家权力的理论。人类政治思想史的发展脉络告诉我们，如何将政府的权力关进笼子里，如何在保障公民权利的前提下行使政府的权力，如何确保政府权力的行使不至于抑制社会的活跃发展以及市场的繁荣昌盛，是现代国家治理中的“好望角”。不断思索自由与控权两大主题，行政法的学习之路，也许才不至于迷失。

　　推荐书目信息

　　书名：《政府论》

　　作者：[英]约翰·洛克

　　译者：叶启芳、瞿菊农译

　　出版社：《政府论》(上篇)，商务印书馆1982年版;《政府论》(下篇)，商务印书馆1964年版。

　　推荐书目简介

　　约翰·洛克(John Locke，1632-1704)是十七世纪英国资产阶级的自由主义思想家之一。他也是英国1688年政变和资产阶级与贵族联盟的理论家和辩护人。

　　《政府论》是洛克于1689-1690年出版的政治著作，汇集了洛克的主要政治哲学思想。它不仅使洛克成为古典自由主义思想的集大成者，而且对于后世的现实政治产生了深远的影响。该书分为上下两篇，上篇集中驳斥了当时占统治地位的君权神授说和王位世袭论，下篇系统地阐述了公民政府的真正起源、范围、目的。