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警察法学研究会2017年年会综述

    时间:2018-07-19 09:35:33    来源:中国警察法学研究会   责任编辑:fml

      2017年9月21日至22日,中国警察法学研究会2017年年会在江苏南京召开。本次年会由中国法学会警察法学研究会主办,江苏警官学院承办。来自中国法学会、公安部、北京大学、中国社科院法学所、西北政法大学、河南财经政法大学、烟台大学及全国各警察院校、公检法等实务部门的140余名专家学者参加会议。

      本届年会为第二届警察法治论坛,西北政法大学校长杨宗科教授、中国人民公安大学高文英教授、江苏警官学院缪文升教授分别就“《人民警察法》修改的理念导向”、“警察职权与规范执法”、“警察执法的程序性思维”作大会论坛主题报告。年会主要围绕以下分议题展开:警察权基础理论与执法规范化、警察行政法前沿理论与实务、立法更新与警察执法应对和部门警察法理论与实务等。具体研讨内容分述如下:

      一、警察权基础理论与执法规范化

      江苏警官学院孟卧杰教授指出,随着依法治国进程的推进和法治国家建设水平的提升发展,行政法治化和法治公安建设已成为学界关注的热点问题。相应地,警察权问题的学术研究也有了长足的发展,并取得了较大进步。经过梳理可以发现,已有研究主要涉及警察权和警察法的概念内涵、法律性质以及警察权的法治化等方面。这些研究成果大大丰富和促进了我国警察法学、公安学理论及公安法治化理论本身的完善,有助于促进警察法学理论的厘清丰富与发展,也有助于检视和重构行政救济理论;另一方面,检讨当下公安机关执法行为的误区,检视和提高现行公安法治建设中法律制度体系的科学化程度,推进依法治国和法治公安建设的步伐。但是,当前研究也存在着片面强调警察权威的维护与提升、单方面强调保障警察自卫权等单向度思维方式,夸大了警察权与公民权的对立与冲突,可能激化警民矛盾,加剧立法与执法的矛盾;因此很多相关问题仍有待进一步的探讨。

      上海市人民政府政策研究发展中心马爱平博士后提出通过权责清单限制警察权,以行政合理原则、比例原则完善警察权相关考虑和权责清单,对民众私权利的最小限制、最大自由和便利、最小风险和成本纳入必要的相关考虑清单。要将清单要求与实践操作、相关方参与反馈进行多维比对分析、监督问责,将清单约束从静态化、形式化、纸面化、两层皮变为动态化、实质化、操作性强、一致化,而成为权力约束、有限政府、强化问责、简政放权的有力工具机制。要以职责、响应、可问责、法律责任延伸警察权责任清单,打造权责利效相统一的权责清单,将职权、可问责、责任、公共利益、效率、法律与社会效果结合起来,统一纳入权责利效清单,并关联互动,相互协调匹配。要将行政许可、收费、罚没、强制、检察权责清单统一化、标准化、完善清单栏目限制警察权,便于监督问责。

      中国人民公安大学法学院沈国琴副教授认为,在执法实践中最经常与住宅权发生关系的公权力无疑是警察权。就警察权与住宅权之间的关系而言,住宅权应具有抵御警察权随意侵犯的功能,设计正当理由、正当程序等制度至关重要;住宅权不应成为当住宅权与生命权、人身安全权发生冲突时阻碍警察发挥积极救助作用的壁垒;另外,还应尊重当事人的意志,承认当事人赋权警察进入公民住宅的效力。据此分析我国相关制度,可发现存在诸多不合理之处。另外,就术语使用来看,普通法中使用了与宪法规定的“住宅”极为不同的术语,有“住所”、“住处”以及“场所”等不同的表达,这也极大地影响警察权与住宅权之间关系的合理构建。针对上述问题,有必要在制度上进行调整与完善,最终推进警察权与住宅权之间合理关系的形成。

      云南警官学院王萍教授指出,当前我国反恐怖斗争形势严峻复杂,加强涉恐违法犯罪行为的打击力度和反恐防恐能力建设势在必行。针对当前和今后一段时间“反恐罚单”不断增多的情况,以及分析近年来涉恐典型行政处罚案件的特点及存在问题,应当着力于提高反恐行政执法质量。要完善立法并加强公安行政执法规范化建设,以期营造依法反恐的法治氛围促进《反恐法》全面贯彻落实,有效构筑预防和打击恐怖主义违法犯罪的社会防线。

      江苏警官学院刘佩锋副教授对社会转型期警察法律意识及对规范执法的影响进行了深入分析,认为我国目前处于社会转型期,人们认识现实的看法在转变,各种矛盾多发、频发,治安形势严峻复杂,警察的执法难度大。在各种社会矛盾冲突中,警察均难以独身其外。由于警察执法的复杂性、社会的转型背景等,也由于警察置于社会矛盾冲突的前端而导致“仇警”和被“污名化”。原因复杂,但与警察的法律意识、规范化执法等密切相关。虽然警察群体对法律的信任度较高,也能用法律维护自我权益,但警察难以抗拒公权和人情对执法活动的干扰,警察对公众的法律意识认识也会影响执法行为。

      二、警察行政法前沿理论与实务

      中国人民公安大学法学院化国宇老师对公安机关介入精神病人行政强制医疗的职权与限度进行了分析,指出当前精神病人行政强制医疗的相关规定不够明确,公安机关在实际执法中遭遇到不小的困境。基于法律家长主义、社会防卫理论和国家警察权理论,公安机关介入行政强制医疗具备法理基础。而在现实中职权限度的模糊,使其踟蹰于在场与退场的两难。通过法教义学的方法,借助法理、法律原则以及国际通行规则,能够对公安机关介入精神病人行政强制医疗的职权与限度做出较为准确的界定和分析。

      上海市公安局金晓伟博士对警察禁闭制度提出了完善建议,认为在必要时对违反纪律的警察采取禁闭措施的规定是我国法律上的特殊制度安排,系警察组织管理下游——法律责任中的重要内容。尽管如此,以往围绕警察禁闭制度所做的专门性研究极其有限,很大程度源于“禁闭”处在“法律责任”的章节之下而过于微观,且缺少域外制度的参考。然而,警察个体的人身自由因禁闭措施而遭受限制,倘若在法律上无法澄清“违反纪律”、“必要时”等不确定概念,势必引发制度本身的合法性危机。我国警察禁闭制度亟待系统性研究的展开,在“禁闭”的历史中考察其含混的根源,把握其理论的张力,厘清违反纪律、禁闭措施与法律责任之间的微妙关系,进而设计包括禁闭措施的适用条件、决定主体和程序、实施机关、期限以及救济方式在内的一系列制度细节,实现制度实施的法制化与实践运作的规范化,最终在(行政)法学理论上形塑中国话语。

      安徽省马鞍山市公安局开发区分局谢德明警官对“立即予以拘留”的实践困境进行了反思,提出认识上的误区导致《人民警察法》及相关法律规定的“立即予以拘留”措施在实践中基本落空。该拘留性质上应为现场行政强制措施性质拘留,既不属于行政拘留也不属于刑事拘留。公安机关在处置严重危害社会治安秩序的突发事件以及严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员违法犯罪活动中依法积极采取立即予以拘留措施。人民警察法修改时也应对此作进一步明确性质和完善程序。

      江苏警官学院黎慈教授对机动车“捆绑式”年检的合法化问题进行了探讨,认为在执法实践中行政相对人起诉交警部门并胜诉的行政诉讼案例一直在不断涌现,并引发了广泛关注和热烈争议。机动车“捆绑式”年检的合法化具有其正当性逻辑:符合权责统一原则的原理、符合比例原则的要义、符合行政效率原则的要求。机动车“捆绑式”年检要超越执法困境,须以回应社会现实需要为前提、以实现立法目的为导向、以配置有效的执法手段为保障。在实现机动车“捆绑式”年检的合法化过程中,既要遵循“依法行政”,又要正视当前立法不完善带来的执法困惑和交通违法行为处理过程的程序瑕疵,以及公众对执法行为认识的偏差。

      山东警察学院朱迎春老师结合《治安管理处罚法》(征求意见稿)对公安机关罚款的强制执行权进行了研究,认为意见稿提高了对个人罚款的数额,增加了对单位主体的罚款规定,而且对单位罚款数额较大,可见,罚款在惩治违反治安管理行为人,维护良好社会治安秩序方面的重要作用。结合各项强制执行手段在具体执法实践中遭遇的困境,应当健全加处罚款的程序、建立财产先行扣押制度、保留申请人民法院强制执行,辅之异议程序和赔偿救济等建议。

      江苏省南京市公安局栖霞分局张练警官对规范面向债权自助行为的警务执法行为进行了探讨。传统的警务行为是指公安行政机关的警察依照法定职权和程序贯彻实施法律的活动,现代的警务行为应以市场经济和法治社会为基础,以保障公民权利不受侵害为根本目的与核心价值。在弥补民法、刑法疏漏的同时,也要补充完善《治安管理处罚法》相关规定,从而做好民行刑三方面法律规范的衔接,指导债权人合法索债,预防和制止使用过度强力追索债务行为的发生。

      三、立法更新与警察执法应对

      结合《人民警察法》的修改建议以及《民法总则》修改对警察执法的影响等问题,与会人员进行了深入探讨。

      南京师范大学法学院李海峰博士指出,人民警察法的修改关涉重大,需要解决的问题也较多,从宪法学角度来看,最主要的有三个方面:一是警察权的宪法属性问题,这是警察法修改的基本问题,也是一个宪法层面的问题;二是警察权与行政权和司法权的关系问题,其中包括学界较多讨论的对《宪法》135条的理解问题;三是警察权的设定和行使与公民基本权利的关系问题,警察权天生存在强制性和暴力性,怎样在法律层面进行制度设计,使得警察权充分行使的同时更加保障公民的基本权利,是非常重要的现实问题,也是人民警察法修改的重要问题。以此三方面审视《人民警察法(修订草案稿)》,其仍存在进一步完善的空间。

      中国人民公安大学法学院苏宇老师认为,为了保证法律的修订能够符合新时期、新形势下的时代需要,为了保证法律的连续性和稳定性,也为了与《公务员法》、《法官法》、《检察官法》等更加有效地衔接,应当在延续综合性立法模式的基础上,仿照《公务员法》,采取以警察组织法制为主、兼顾警察职权法和行为法的原则,进一步明确《人民警察法》的定位。明确《人民警察法》的定位以后,法律修改就应当确立几个关键的修改方向,包括组织人事体制、强化职权职责配置、确立警察执法原则等。

      江苏警官学院刘玉江副教授强调,《民法总则》的通过,能够全面促进公安机关人权保障刑事执法理念的进一步提升,其若干新制度为现阶段公安机关执法活动提供了必要的有效参照。自然人出生时间以出生证明为优位的规定,对公安刑事执法中审查犯罪嫌疑人年龄提供了路径指导;“自愿紧急救助”法条的实践,并不排除救助人过失致人重伤、死亡的刑事责任;“网络虚拟财产”属于物的法律属性在立法上的回避,并不妨碍适法机关根据法理进行执法实践;关于个人信息的民事禁止性规定,可以认为是个人信息权的明确,对思考刑法未来关于个人信息保护空间提供相应的指引,更为重要的是提示公安刑事执法过程中对个人信息的依法保护。《民法总则》的一些制度创新,如限制民事行为能力未成年人的年龄下限由民法通则的10周岁下调为8周岁、遭受性侵害的未成年人的损害赔偿请求权的诉讼时效期间自其年满18周岁之日起计算等,对探究刑事法律进一步完善的预期似有指引价值。

      江苏警官学院阳高峰老师则指出,《民法总则》的出台势必对公安执法工作产生一定的影响,主要表现在平等观念、保护私权观念和绿色观念和相关具体规定对公安机关在民事调解、行政执法和刑事司法方面的影响。《民法总则》的颁布实施为公安机关更好地履行职责提供了法律依据,同时也提出了新的要求。公安民警要结合工作实际认真学习《民法总则》,提高执法水平,更好地保护民事主体的合法权益。

      江苏省常熟市公安局陈亮警官结合《治安管理处罚法》对行政法上的法律虚置现象及其矫治进行了探讨,认为治安管理处罚法在立法理念、衔接与协调、规制权力等方面存在着诸多缺憾。未来应当对法律文本作出适当的调整和修改,确立必要的法律原则,确立合适的证明标准;完善法律解释技术,保证执法人员只要严格按照法律解释学的基本原理、方法适用法律,就能准确理解法律精神原则,能够最大程度避免法律虚置现象发生;规范影响治安管理处罚的公共政策,通过推行规范性文件前置审查制度,保证公共政策符合最低限度的合法性要求;认可和鼓励那些反复适用、长期实践并得到广泛认可的行政惯例,来弥补法律不足,减少法律虚置现象,限制裁量随意性,防止同案异罚,损害相对人权益。

      四、部门警察法理论与实务

      云南警官学院张毅航老师以南京“滴滴警务”为例,对“共享经济”环境下公安规范执法新模式问题进行了探讨,认为“互联网+”时代是一个飞速发展的时代,对公安的执法规范化进行改革也必将是大势所趋。公安机关从上到下必须要摒弃工业化时代的行政权中心主义,转变为以相对人为中心,在平等的基础上推进公安警务化改革。大数据的运用是大势所趋,警务工作的网络化也是大势所趋,公安工作改革要抓住这个机遇,找到契合自身的“共享警务”模式,才能够在新一轮的政务改革中走到前列。

      上海公安学院赫广平教官对网络信息安全风险规制中警察执法裁量问题进行了论述,指出互联网中混杂着这样一些违法群体,以互联网信息传递的自由、迅捷、便利、成本低廉的特征对所获取的公民个人网络信息实施违法犯罪行为,扰乱了正常的网络秩序,危及国家网络安全。对于网络信息安全领域中存在的网络泄密、网络色情、网络欺诈、网络诽谤、网络煽动、网络恐怖主义等信息风险与危害现象需要进行有效规制,尤其是作为规制的重要环节——警察执法工作需要在宪法、法律的范畴内有力开展。同时,警察执法工作在面对网络信息安全领域出现重大风险而进行控制时对公民权利必然会产生一定的影响,这就需要警察执法时合理地运用执法裁量权。

      江苏省公安厅网络安全保卫总队尚智警官对“网络水军”的现实危害及警务治理提出了见解,认为国家法律并未形成一个统一有效的整体来对策划严密、行为分散、制造谣言和传播话题快速而有效的“网络水军”形成重大的打击力度,导致受害者往往维权成本偏高但效果有限,因此完善立法迫在眉睫。对活动突出、性质恶劣、社会危害严重的“网络水军”,建议公安机关牵头工信、网信、发改委、工商等部门开展“挖组织、打团伙、断链条”集中打击整治专项集群战役,摧毁“网络水军”灰色产业链,有效遏制“网络水军”猖獗势头,净化网络环境。同时,指导互联网企业做好突发网络舆情应对与引导,引导互联网企业正当竞争,增强自身防护能力,补齐短板,制定应对风险预案,及时启动预警预测机制,同时做好相关证据收集固定工作。

      江苏警官学院姜雪来老师从比较法领域对我国警察的反恐执法进行了反思,认为《反恐法》的颁布实施对我国警察的反恐执法有了更为明确的规定,也为我国警察更为有效的反恐执法做到了法制基础,但当下我国警察在反恐执法过程中还有一些不足。域外国家,特别是西方国家受到的暴恐袭击更加严重,域外国家对警察如何有效反恐执法做了诸多努力,学习域外国家警察反恐执法的有益经验,了解域外国家警察反恐执法不足,可以促进我国警察反恐执法的提升。

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