2019年6月17日 星期一
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陈春生:论都市更新程序与权利救济

    时间:2018-07-26 11:57:18    来源:法学交流中心   责任编辑:fml

    各位领导、各位专家学者:

      大家午安!

      非常高兴也非常荣幸参与第七届两岸和平发展法学论坛暨两岸法学交流合作30周年纪念研讨会。相对于前面几位的报告,我这个题目比较细微,对台湾相关领域来讲会有里程碑的一号解释。

      我今天谈台湾的论都市更新程序与权利救济的问题。从大法官709号解释来探讨,在论文集619页。都市更新的目的,是为了活化都市功能,改善居民环境,促进土地利用,增进公共利益等多元思考所为之制度,其建制度应予肯定。而实际上实施时,却引起许多争议,大法官对此更作出释字第709号解释。被论文主要探讨本号解释所牵涉的都市更新之法律定位、行政计划之性质、阶段化行政程序、政党行政程序与公私协力领域之国家监督等问题。709号解释从正当行政程序切入作为宪法解释之原则,以审查系争规定之合宪性。

      本号解释包含两个声请释宪案。其一为新北市土城区大庆信义福邨五楼层公寓,住有九十户。而前排40户住户,系属1999年921大地震之受灾户而受有损害,因此依都市更新条例规定而进行房屋之改建。后来,新北市政府对上述40户,依法公告进行权利变换。而40户中有不满权利变换者,以及40户以外参加重建之住户共52户之居民,对于已得到许可之都市更新事业计划处分(都市更新条例第19条),以及权利变换处分(都市更新条例第29条),提起撤销诉讼,但诉讼被驳回,而声请宪法解释。另一为持有台北市阳明段之土地与建筑物之王家等3人。另拥有万隆段土地与建筑物之陈家,对于都市更新地区单元之画定、都市更新事业核定(条例第19条)与权利变换(条例第29条以下),以及拥有永吉段土地、建物之彭姓居民,对于台北市政府所为都市更新事业计划核定之变更与权利变换计划之处分提起行政诉讼被驳回,而声请释宪。大法官将此二声请案合并审理,作成本号解释。

      本号解释认为,系争都市更新条例第十条第一项,有关于核准都市更新事业概要阶段,未设置适当组织以审议都市更新事业概要,未确保利害关系人知悉相关信息及适时陈述意见之机会;同条例第十九条第三项前段,关于申请都市更新事业计划核定阶段,未要求主管机关送达相关信息予相关人民,且未规定听证程序与附记理由等,以及同条例第十条第二项,有关申请核准都市更新事业概要时具备之同意比率规定,均不符宪法所要求之正当行政程序,亦有违于宪法保障人民财产权与居住自由。我这边620页注1、注2大众捷运系统规划报告书之核定内容,大家有兴趣可以看看论文。行政计划之规范构造与方式,采取与传统上若—则之条件规定方式不同,系所谓目的——手段之规范方式,此种规范方式使主管机关必须于作成决定前,广泛赋予其对公益与各种私益为比较衡量权限,因此行政机关之决定有较大的形成自由或所谓计划裁量权限。里面的手段可以用行政立法,跟传统法的构造不一样。等到人民提起救济的时候,因为有形成的自由,换言之法院常常判断计划裁量等等尊重行政机关的决定,而人民可能不容易获得胜诉。

      第三点是阶段化行政程序。多阶段行政处分跟多阶段化行政程序有什么不同?比如都市更新地区单元划定阶段、都市更新事业概要核准阶段、都市更新事业计划核定阶段、与权利变换等阶段所为之决定。多阶段行政处分,多数阶段意指多数之行政机关,共同协力于一个行政处分之做成,原则上牵涉到许可机关、上级机关或监督机关。上级行政机关的行为对外部并不具备外部效力,而只是行政内部之行为。31条有但书,同意的比例会缩小,这种情况下很可能透过这31条的规定减少一开始发动的程序。刚开始的话,所有权人1/10,1/10就可以,然后可以继续进行。

      关于正当行政程序,正当程序源自于英美法系惯用之正当法律程序概念,主要是指,若未经由正当程序,不得对任何人剥夺其生命、自由或财产。学者认为其乃为确保国家权力,包括立法、司法与行政之行为之公平、合理行使。其内涵包括程序上正当程序与实质上正当程序。依照行政程序法的规定,174条看起来好像是从属的规定…然后才合乎正当行政程序的要求。

      610解释跟667解释提出程序基本权,外国比较法上,认为有关违反行政上的正当程序法律效果,牵涉到权利设定和终结的时候才有可能违反宪法。

      总之,结论部分,比较公寓大厦管理条例中之重建规定与都更程序中之重建之关系看都更程序之法律关系与公私协力于都更之实现,则可发现:就建筑物之重建,若依公寓大厦管理条例为之,则属私法性质,原则上属私法自治范畴,因此当事人间重建之合意,原则上须全体所有权人之合意;相对地,依都更条例实施重建,则虽分三阶段进行,但所需之土地与建筑物所有权人之比例则相对较低,不须全体同意。

      都更条例规定内容,应亦考虑市场经济与活络民间经济或公私协力完成原属计划高权之都更实施,因此国家对于都更程序之进行与监督,除公办都更外,即使是私办都更,国家即应负有最终责任,对于参与都更与不愿参加都更者,更负有保护之义务。

      问题最终即在于公权力如何监督都更程序之进行与践行对人民所负基本权利保护之义务。本号解释从正当行政程序切入作为宪法解释之原则,以审查系争规定之合宪性,乃釜底抽薪,简洁明快之解释方法。

      以上是我的报告,谢谢聆听。

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