论粤港澳大湾区法治建设与“一带一路”国际经贸规则建构

【中国法治国际论坛(2021)主题征文】

 一、引 言

　　习近平主席于2013年提出“一带一路”倡议，秉持共商共建共享合作原则，致力于推动政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。“一带一路”为推动国际和国内的区域协调发展提供了新的合作平台和合作机制，正在为全球的和平与发展做出积极贡献。七年来，“一带一路”倡议已经被全球130多个国家和30多个国际组织所接受，倡议内容数次被纳入联合国大会及联合国安理会相关决议内容，彰显出了其全球影响力和国际关注度。

　　“一带一路”的实施需要规则，也必然会产生规则。当今世界正经历百年未有之大变局，国际社会应对全球性问题的努力主要体现在挑战、变革现有国际规则体系和建立新国际规则，博弈重点在于规则的制定权以及新规则的内容。面对新的国际环境及全球化的不断深化，“一带一路”是和平崛起的中国在国际经济贸易规则重构的舞台上做出“中国表达”的时代机遇，是实现中国合作互利共赢主张、打造人类命运共同体全球治理理念的新平台，也是推进我国深化对外开放、创新区域融合发展的重要举措。

　　粤港澳大湾区是构筑“一带一路”建设的重要支撑区。2019年中共中央、国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出“开放合作、互利共赢”的基本原则，强调以“一带一路”建设为重点，构建开放型经济新体制、打造高水平开放平台、对接高标准贸易投资规则，加快培育国际合作与竞争优势。粤港澳大湾区地处“一带一路”的枢纽，是中国对外开放的前沿阵地，承担着国家构建开放型经济体系、对接国际的重要使命。大湾区“一国两制三法域”的特征与“一带一路”沿线国家跨越地域广、法治体系差异大具有相似性，都需要在区域规则衔接、跨区域融合发展方面寻求突破，而经贸规则的创新与完善，无疑是其中的重要方面。本文以“一带一路”法治化为背景，结合粤港澳大湾区在“一带一路”建设中的功能定位，以及法治建设中的创新实践，尝试对“一带一路”国际经贸规则的完善提出合理性建议。

　　二、“一带一路”法治化下的国际经贸规则建构之必要

　　（一）“一带一路”建设是法治化体系建设

　　法治化是“一带一路”的重要标志，也是其长期、稳定发展的制度性保障。“一带一路”的法治化体系，包括国际法和国内法两个面向。就国际法内涵而言，主要包括中国与相关国家和地区签署的双边、区域性及多边贸易与投资条约、协议。就国内法内涵而言，主要包括与“一带一路”密切相关的涉外经贸法律制度建设，以及中国与沿线国家的涉外民商事法律制度及司法运用。

　　“一带一路”法治化体系的构建，应在遵循平等互利、规则化导向和可持续发展的指导原则下，通过国内法治与国际法治的互动来实现，总体来说：

　　首先，国际法方面，中国应与“一带一路”沿线国家一道，共同梳理现有双边、多边贸易和投资协议，以贸易、投资便利化为核心，推动与沿线国家和地区签订不同层级、不同水平的贸易投资协议，注重吸纳国际经贸规则发展最新成果。

　　其次，国内法方面，中国与“一带一路”各参与国应努力营造良好的国内法律环境，平等保护“一带一路”各国商事主体利益。就此，各国应在投资者保护、涉外民商事审判、国际仲裁裁决承认与执行以及司法协助等领域加强合作，在条件成熟时，推动形成国际法规则。

　　（二）“一带一路”国际经贸规则构建的障碍

　　贸易自由化、投资便利化是“一带一路”的核心，国际经贸规则是“一带一路”法治化建设的重要方面。近年来，中国在国际法与国内法两个层面对国际经贸规则的构建和完善已经取得了一定的成就。

　　国际法方面，中国已与171个国家和国际组织签署了205份共建“一带一路”的合作文件 ；2020年11月，中国与15个亚太国家正式签署了《区域全面经济伙伴关系协议》(Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP) ，签署方大多为“一带一路”参与国。这些文件和协议关于货物贸易、服务贸易、投资市场准入等方面的约定，极大丰富了国际经贸规则的内涵，促进了“一带一路”经贸往来的增长，推动了参与国投资合作的不断深化，初步构建了国际经贸往来的新机制。国内法方面，中国也不断将高标准国际经贸规则引入国内立法，完善自身涉外经贸法律，推进“一带一路”国内法治与国际法治良性互动。中国于2019年修订《外商投资法》，将准入前国民待遇、负面清单等先进的国际投资法规则纳入其中，推动了中国外商投资法律制度的全面升级。

　　虽然“一带一路”已经取得了瞩目的成就，但“一带一路”参与国众多、跨越地域广、规模巨大，各国在经济发展程度、社会文化水平、法律制度体系、营商环境建设等方面都存在差异，国际经贸规则创新和完善仍然面临诸多挑战：

　　首先，不同双边、多边或区域性贸易协议下规则的差异化。“一带一路”参与国之间缔结了不同的双边、多边或区域性贸易协议，各国所适用的国际贸易规则存在较大差异，在贸易便利化、边境措施、贸易救济规则、知识产权保护等方面缺乏协调，形成贸易壁垒、阻碍资本流动。

　　其次，“一带一路”参与国在贸易便利化、外国投资管理、营商环境等方面法律相对滞后。比如，参与国关税及贸易惯例方面的法律差异，导致关税税率普遍较高，非关税贸易壁垒大量存在。一些国家外资法律制度限制性规定多、投资保护标准低等。在外资保护方面，各参与国投资法以及签订的投资协议在外资待遇和救济机制方面差异大。

　　再次，国际投资及商事争端解决机制存在冲突。“一带一路”国际投资及商事争端解决机制差异化严重。例如，国际公约与参与国签订的双边投资协议中存在不同的投资仲裁机制。就商事争端解决来说，各国司法制度差异大、裁判适用标准不同等。这些都不利于商事主体合法权益的有效保护，阻碍“一带一路”法治化营商环境的建设。

　　上述问题，使得“一带一路”在纵深推进的过程中，各种法律风险不断显现，凸显出国际经贸规则创新与完善的必要性和重要意义。

　　（三）国际经贸规则构建的实质是消除法律差异

　　“一带一路”国际经贸规则构建的实质，是消除法律规则上的差异所带来的障碍。一带一路沿线国家和地区涉及不同的法律传统和法系，无论是各自国家的还是区域性的法律法规都存在较大差异。规则的差异一方面导致市场参与主体交易成本的增加；另一方面，如果这种必要的交易成本达到一定程度，规则的差异就成了市场参与主体交易和国家经贸往来的一种障碍。因此，“一带一路”国际经贸规则的构建，重在通过各种方式尽可能消除这种规则差异化所带来的经贸交易和国际经贸合作上的障碍。就此，我国粤港澳大湾区法治建设中已经在针对制度和法律体系差异化下的规则对接和区域合作进行探索。

　　三、粤港澳大湾区法治建设是“一带一路”国际经贸规则建构的缩影和试验田

　　（一）粤港澳大湾区是“一带一路”建设的支撑区

　　粤港澳大湾区建设，是我国新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，在国家经济发展和对外开放中起引领作用。《粤港澳大湾区发展规划纲要》中强调要深化粤港澳合作，优化珠三角九市投资和营商环境，提升大湾区市场一体化水平，全面对接国际高标准市场规则体系，加快构建开放型经济新体制，形成全方位开放格局，共创国际经济贸易合作新优势，并将着力点和落脚点放在了为“一带一路”建设提供有力支撑上。

　　粤港澳大湾区在“一带一路”建设中的支撑作用，首先，体现在通过港澳参与“一带一路”建设，深化与相关国家和地区基础设施互联互通、经贸合作与人文交流；其次，发挥港澳在国家对外开放中的特殊地位与作用，推进港澳全面参与国际经济合作，对外签署自由贸易协议和参加有关国际组织，增强港澳在国际规则构建中的积极作用；再次，充分发挥港澳对外贸易联系广泛的作用，探索粤港澳共同拓展国际发展空间新模式，支持港澳与境外经贸合作区对接、携手开拓国际市场。

　　（二）粤港澳大湾区法治建设是“一带一路”国际经贸规则构建的缩影

　　对国际经贸规则的构建与完善而言，粤港澳大湾区的法治建设具有重要意义：

　　一方面，粤港澳大湾区致力于打造具有全球竞争力的营商环境，发挥港澳的开放平台作用，探索建立与国际高标准投资和贸易规则相适应的制度规则，有助于引导国内与国外经贸规则的衔接。

　　另一方面，粤港澳大湾区法治建设可谓“一带一路”国际经贸规则建构的缩影和试验田。粤港澳大湾区涵盖“一国两制三法域”，具有不同税制、不同货币政策、不同营商环境、不同贸易制度等特点，与“一带一路”沿线国家跨越地域广、法治差异大具有相似性，在发展过程中都面临着规则差异所带来的法律冲突问题，需要在区域规则对接、跨区域融合发展方面寻求突破。由此，粤港澳大湾区法治建设中关于法律衔接、规则对接和跨区域融合发展方面的创新实践，可为“一带一路”法治化建设以及国际经贸规则的创新与完善提供参照。

　　总之，“一带一路”国际经贸规则的创新与完善，和粤港澳大湾区法治建设中的区域规则对接具有互动性。

　　（三）粤港澳大湾区法治建设是“一带一路”国际经贸规则构建的试验田

　　为落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》，粤港澳三地致力于寻求机制融合、推进规则对接和制度创新。在区际司法协助及法律服务方面的合作，透过与内地或香港特区签署有关相互认可和执行民商事判决的安排、相互认可和执行仲裁裁决的安排等区际协议，以及签订《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》《粤澳合作框架协议》等双边区域合作协议，不断地推动三地的深度发展与合作。

　　在完善国际商事纠纷解决机制方面，粤港澳三地积极共同探讨和协商多元化纠纷解决机制。例如，经粤港澳三地法律部门联席会议批准，设立了“粤港澳大湾区调解工作委员会”，并通过了《粤港澳大湾区调解平台建设工作方案》，三地正就《粤港澳大湾区调解员资格资历评审标准》《粤港澳大湾区调解员专业操守最佳准则》《粤港澳大湾区跨境争议调解规则》进行磋商。未来，三地将继续积极推动设立统一的粤港澳大湾区调解员名册，并鼓励更多调解机构采用《粤港澳大湾区调解员专业操守最佳准则》和《粤港澳大湾区跨境争议调解规则》，促进大湾区在调解领域的“软联通”，以及积极探讨在大湾区内相互认可与执行调解协议，以促进更多当事人选择使用调解。

　　粤港澳大湾区法治建设是“一带一路”国际经贸规则构建的试验田。上述这些大湾区法治建设中的创新理念和探索经验，对“一带一路”法治化建设以及国际经贸规则创新具有一定的启示意义。

　　（四）澳门特区在“一带一路”建设中的定位与贡献

　　《粤港澳大湾区发展规划纲要》中对于澳门特区在“一带一路”建设中的支撑作用，主要定位于发挥澳门与葡语国家的联系优势，建设中国与葡语国家商贸合作服务平台。依托中国与葡语国家商贸合作服务平台，为内地和香港企业与葡语国家之间的贸易投资、产业及区域合作、人文及科技交流等活动提供金融、法律、信息等专业服务，开拓葡语国家和其他地区市场。

　　“一带一路”倡议契合葡语国家的自身发展，对于葡语国家根据各自国情制定和实施发展战略具有重要意义。自2013年倡议提出至今，受到了葡语国家的高度重视，多个葡语国家对倡议做出积极响应，并不断扩大与中国在经贸领域的深入合作。中国与葡语国家合作的内容，与“一带一路”倡议中提出的“五通”，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通相一致，是“一带一路”建设的重要组成部分，也为推动“一带一路”建设发挥了重要作用。

　　澳门与葡语国家有语言和法律制度的联系，同时与内地保持密切的经贸往来，在加快推进中葡商贸合作方面发挥着积极作用。中国与葡语国家商贸合作服务平台的建设，是澳门发展定位，也是澳门服务国家所需、发挥自身所长的重要切入点。在深化与葡语国家经贸往来的过程中积推进国际经贸规则的重构，是澳门参与推动“一带一路”建设高质量发展的重要使命。

　　2021年9月，中共中央、国务院印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，横琴粤澳深度合作区是“一国两制”下区域合作的新实践，着力推动通关、税收、金融管理、市场准入、管理体制、法律等制度和体制创新，探索建设与国际接轨、与澳门一体化、彰显“两制”优势、高度开放的合作区。横琴粤澳深度合作区致力于探索深度融合、高度开放、与国际接轨的创新法治模式，兼顾两地法律制度差异的同时，充分发挥两地各自制度优势，推进法律衔接和规则对接，必将会为区域经贸合作和规则对接带来新示范和新经验。

　　四、“一带一路”法治化及国际经贸规则完善的方向

　　“一带一路”合作体系的构建，应由中国与沿线各国共同协商，建立以规则为导向、开放包容、民主透明的法治化体系。通过法治化体系构建，实现国际法治与国内法治的良性互动，才能确保“一带一路”长期、稳定、健康发展。随着全球经济一体化的深入发展，国际经贸规则需要朝更加有利于贸易投资自由化和便利化的方向变革与创新，建立高标准国际经贸规则以及统一的争议解决机制尤为重要。结合粤港澳大湾区法治建设中的探索经验，“一带一路”法治化以及国际经贸规则创新，可考虑以下方面：

　　（一）促进国际经贸规则统一、营造法治化营商环境

　　在遵循现有国际法原则与规则的基础上，促进国际经贸规则的统一与创新。

　　首先，“一带一路”建设中的合作开发与商贸活动，应遵循现有国际法原则与规则，尊重普遍适用的国际商业规则和惯例。重塑国际经贸规则并不意味着抛弃已经在实践中被证明行之有效的国际法原则与规则。“一带一路”商事纠纷解决仍应尊重国际商事主体选择适用的法律及相关国际公约和国际惯例。

　　其次，针对不同双边、多边或区域性贸易协议下规则的差异化，在遵循现有国际法原则与规则的基础上，在参与各国“共商、共建、共享”原则下，促进国际经贸规则的统一与创新，建立一整套由条约、协议、合同、章程等法律文件 构成的“一带一路”经贸规则体系。

　　公正、合理、高标准的经贸规则，与稳定、透明、可预见的法治环境，是贸易投资便利化和自由化的法律基础。“一带一路”国际经贸规则的统一与创新，有助于降低可能发生的法律风险和不确定因素，促进“一带一路”沿线各国或地区的经济一体化。

　　（二）深化经贸合作、探索国际标准、减少贸易壁垒

　　“一带一路”部分参与国在贸易便利化、外国投资管理、营商环境等方面的法律滞后，增加了法律风险，制约了“一带一路”建设效益最大化。就此，中国宜与参与国开展贸易投资领域法律深入合作，推动贸易便利化领域规则改革，在吸纳国际最佳经验的基础上，开拓创新思维，探索建立贸易便利化“一带一路”国际标准。中国宜与“一带一路”参与国定期就降低关税和制定新的贸易规则展开磋商，及时共商签署或更新双边、地区性贸易协议，协调解决贸易规则之间的冲突，通过多方面法律合作机制减少贸易壁垒、提升“一带一路”贸易投资法治水平。

　　（三）推进国际商事争端解决机制的建立和完善

　　国际经贸合作往来的加强同时也会导致国际商事纠纷的增多。“一带一路”倡议参与国多数是发展中国家，承担外部经济冲击能力普遍较弱、法律建设相对落后，极易造成“一带一路”沿线国家的国内法与国际法冲突，影响“一带一路”国家的可持续经济往来。高效、统一的商事争端解决机制，有助于保证“一带一路”国际经贸规则的统一和高标准的逐步实现。就此，可考虑以《纽约公约》《新加坡调解公约》以及《海牙国际私法会议民商事判决承认与执行公约》为基础建立有机统一的“一带一路”国际商事争端解决机制。粤港澳大湾区在构建多元化跨境民商事纠纷解决机制方面的探索亦可参照。

　　五、结 语

　　法治是人类文明发展的成果，通过国际合作制定国际规则，建立可预期的国际制度，塑造公正、有效、法治化的全球治理模式，是人类社会发展的必然选择。“一带一路”倡议充分体现了“携手构建合作共赢新伙伴，同心打造人类命运共同体”这一全球治理新理念，有利于化解区域间经贸安排带来的矛盾与冲突，有助于展开各种形式的国际经贸合作，对于形成更加公平、开放、合理的国际经贸新规则，意义重大。在国际经贸关系格局已经发生重大历史性变化、国内法治建设进入新阶段的今天，中国需要在全球治理的法治化进程中发出时代声音。澳门特区将把握自身定位，积极融入国家发展和对外开放的大局，承担使命、践行责任，发挥在“一带一路”建设中的支撑作用，为国际经贸规则的创新与完善贡献力量。(作者刘德学系澳门特别行政区政府法务局局长)