论非政府组织对国际法的塑造

【中国法治国际论坛(2021)主题征文】

 摘  要：非政府组织（NGO）在国际法的生成和运作中发挥着越来越重要的作用。虽然在现有的国际法体系中，NGOs没有一个统一的定义，也不具有国际法律人格，但是NGOs通过对社会公益的关注和动员公众的力量不断影响和塑造着国际法。NGOs能够凭借自身在相关领域的专业性塑造国际法，能够充当参与谈判的主权国家之间的润滑剂，也能够通过参与国际争端解决的方式影响国际法，还能够帮助监督国际法的实施。但是，目前缺乏对NGOs有效的管理和问责机制，NGO在参与国际法塑造中关注自身利益，其观点受其资助者的影响，甚至成为欧美国家输出规则和价值观的工具，影响了国际法的公平。从国际权力政治的角度看，NGOs已经日益成为各国谋取国际话语权的重要途径。为维护国际法的公平与稳定，需要对NGOs塑造国际法的行为进行有效规制。中国应该用“人类命运共同体”理念凝聚NGOs，积极通过NGOs谋求国际话语权。

　　关键词：非政府组织（NGO） 国际法 国际话语权

　　

　　自冷战结束以来，非政府组织（Non-Governmental Organizations，NGOs）在与国际法相关的领域发挥着重要作用，从条约的制定到规则的实施，NGOs通过自身的影响力在不断塑造着国际法。并且，非政府组织的数量在不断增加，他们广泛参与到世界环境保护、国际人权保护相关的国际规则制定中，取得了相当显著的成就。尽管NGOs在全球事务中发挥着越来越重要的作用，但是它们的国际法律地位仍处于边缘，并没有得到传统国际法的认可。鉴于此，目前国内外学者主要关注是NGOs在国际法下的地位问题，对于NGOs是否具有国际法律人格的问题还处于争论当中。本文主要对NGOs对国际法的生成、运行造成的影响进行评述，并对NGOs作为国家获得国际话语权的途径进行分析，由此引发学界对NGO问题的关注。

　　一、非政府组织的运行逻辑

　　（一）非政府组织的定义

　　虽然国内外学者对NGO的国际法律人格问题经过了反复的讨论，但是国际社会至今没有对NGO的定义进行统一。在国际组织及相关会议文件中，曾尝试过对NGO进行定义。首先，NGO一词最早出现在《联合国宪章》第71条，该条允许经社理事会与NGOs进行磋商，该条却没有明确限定NGOs的定义和范围。在联合国范围内，第一次将NGOs明确定义是在经社理事会的决议中，认为非政府间协议建立起来的组织都是NGOs。但该定义并没有明确NGOs的国际性，将只关注国内事务的民间社团组织也包含在了定义当中，并不利于NGOs在国际法体系下运作。1996年经社理事会采取了更详细的定义，明确了NGOs的宗旨应该符合《联合国宪章》的精神、宗旨和原则。世界银行也尝试给NGO下过定义：“从事减轻痛苦、促进穷人利益、保护环境、提供基本社会服务或进行社区发展的活动的私人组织。”经济合作与发展组织 (OECD)虽然没有明确给出NGO的定义，但认为“NGOs包括营利组织、基金会、教育机构、教堂和其他宗教团体、医疗组织和医院、工会和专业组织、合作社和文化团体以及志愿机构。”与世界银行的考虑角度类似，OECD也主要从NGOs的功能和主要类型角度对NGOs的范围进行了限定，但是OECD的定义范围更广，甚至包括了营利组织和工会。欧洲理事会组织下签订的《关于承认国际非政府组织法律人格的欧洲公约》认为NGOs需要是非赢利的、由一国国内法管辖的、在至少两个国家具有影响力的、具有相关管理机构的组织。这一定义虽然明确了NGOs的国际性，但却没有对NGOs的合法性进行强调。

　　国内外学者在国际组织对NGOs定义的基础上提出了自己的看法。Hobe认为NGOs必须由私人创立且独立于国家；以法治为导向；以追求公共利益而非私人利益为目标; 展示跨国活动范围; 并拥有组织结构。何志鹏和刘海江认为NGOs应该具备非营利性、合法性、组织性、国际性和非政府性。Lindblom认为NGOs不会使用暴力的非法手段来促进利益，并通常具有某一国家的法人资格。

　　通过对国际组织、机构和国内外学者对NGO定义的分析，虽然无法给出一个准确且清晰的定义，但可以从这些定义中总结出NGOs应该具备的特点：（1）非政府性。NGOs必须由私人或非政府性的组织创立，且其在成立后的活动也应该独立于国家及政府。（2）公益性。NGOs需要以追求保护环境、提供社会服务、促进社会发展等公益为目标。（3）合法性。NGOs的成立和运作都应该与《联合国宪章》的原则、宗旨和目的保持一致，不能从事违法行为。（4）非营利性。非营利性并不禁止NGOs在运作过程中营利，只要NGOs不以营利为导向作为组织的唯一目的。（5）国际性。国际性要求NGOs的活动范围和成员组成在两个国家及以上，但NGOs的国际性并不意味着NGOs是一个国际组织，其通常是某一国家的法人，受该国国内法的管辖。（6）组织性。组织性要求NGOs有自己的章程和制度，并且具有总部、驻外办公室等常规组织结构。本文所提到的NGOs即为满足这6项特点的国际性非政府组织。

　　（二）非政府组织的国际法律地位

　　根据NGOs的定义，NOGs仅仅是一个国内法法人，并不具有国际法律人格，也不是狭义上的国际法主体。虽然，目前诸多学者都在讨论NGOs的国际法律地位，并希望NGOs能够在国际舞台上发挥更大的作用，但是在目前的国际法体系下，NGOs只是国内法主体，受到国内法的管制。

　　虽然NGOs只是国内法主体，但是却能够参与到国际活动中来，参与国际决策，以联合国为例，《联合国宪章》第七十一条规定：“经济及社会理事会得采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件。此项办法得与国际组织商定之，关于适当情形下，经与关系联合国会员国会商后，得与该国国内组织商定之。”这就明确了NGOs虽然只是国内法主体，但是能够参与到联合国的各项活动中。在《联合国宪章》的基础上，经社理事会（ECOSOC）第1296号决议通过根据NGOs参与经社理事会活动的程度对NGOs进行分类，确立了经社理事会与NGOs之间关系的特征。这进一步对NGOs如何在联合国框架内参与国际规则的制定作出了更细的安排。

　　除联合国以外，在其他诸多场合都能够看到NGOs的身影，诸多国际组织都规定了NGOs如何参与到国际决策中来的条款。并且，随着国际社会的发展，NGOs不断参与到国际规则的制定和国际事务的管理当中，逐渐成为全球治理当中的一支重要力量。并且凭借着自身的影响力在不断塑造着国际法。

　　（三）非政府组织的参与国际活动的目的和意义

　　虽然目前NGOs的确切起源已经无从考证，但是NGOs逐渐被世人所熟悉是从19世纪中叶开始的。最出名的是反奴隶制协会和国际红十字会，他们由私人倡议自由创建，在超越国界的事务上追求其目标，不谋求利润。他们所宣扬的利益大多为维护世界和平、促进社会公正、实现经济发展，主要涉及人权、环境保护、解决饥饿和贫困实现可持续发展等领域。NGOs所宣扬的公益目标带有强烈的道德色彩，很容易被底层民众所接受，NGOs在活动的过程中也强调公民在经济发展过程中的参与权。

　　这迎合了全球公民社会构建的需要。在国际法学科内，关于全球公民社会对国际治理机制的可取性和影响的讨论越来越多。全球公民社会行为者参与国际体系治理的愿望与重视以国家为中心的治理机制的国际法正式结构之间存在紧张关系。在部分学者看来，NGOs是全球公民社会的重要载体。但是，作为全球公民社会重要行动者的NGOs，不容易融入传统的以国家为中心的国际法结构中。然而，事实上NGOs却在不同的国际论坛上宣扬着自己的理念，影响着全球治理。

　　NGOs通过动员公众的声音，将人权、环境保护、解决贫困和可持续发展等现实问题带到国际平台上，倡议国际社会携手共同解决。由于对于这些问题和领域的关注，使得NGOs常常站在道德的制高点上，以实现全球的公共利益为目标和宗旨，常常扮演着国际社会的监督者的角色，也对国际法的生成和塑造产生影响，甚至有学者将NGOs评价为“世界的良心”。

　　此外，在传统的威斯特伐利亚体系下，国家处于整个国际法体系的中心，国际法的构建需要以国家同意为基础，人权、环境和道德等问题被弱化以及国际法在生成过程中的公众参与不足引发了国际法的“合法性赤字”。而NGOs参与到国际法的生成中能够增加公众参与程度，使人权、环境和道德等问题被国际法所关注，能够一定程度上缓解国际法的“合法性赤字”。在全球公民社会观念和缓解国际法“合法性危机”的影响下，NGOs的国际法律人格虽然没有得到以国家为中心的传统国际法的认可，但是却在不断影响和塑造着国际法。

　　二、非政府组织促进国际法的生成和运作

　　虽然NGOs不能像主权国家一样直接参与国际规则的制定，但也正是因为NGOs不是主权国家，他们可以发挥自身在专业领域的优势参与国际规则的制定，也能够充当主权国家之间的润滑剂，促进国际规则的达成。并且，除了直接参与国际规则的起草和制定，还能够灵活地从其他方面塑造国际法。

　　（一）非政府组织具有专业性

　　对相关科学领域专业知识的掌握是NGOs能够获取影响力并参与到国际法体系建设的重要原因。无论是环境问题、人权问题，还是其他全球性问题都不只是单一学科能够解决的问题，除了国际关系和国际法等学科的参与还需要自然科学提供基础的数据。NGOs凭借自身的专业知识，主要从人权、环境保护、解决饥饿和贫困实现可持续发展等领域参与到国际活动当中，他们在特定的领域内积聚了一批专业性的人才，对该行业领域的知识有较为深入的了解，从而能够为国际规则的制定提供科学的建议，甚至直接起草国际规则或者在该领域内制定国际标准。

　　在新的法律领域编纂新规则或者在起草新的条约时，NGOs参与最多。在妇女权益方面，1928 年在NGO参加第六届泛美会议后，各国政府同意召开全体会议听取妇女代表的意见，并接受了她们成立美洲妇女委员会的建议。在人权领域，非政府组织为《联合国宪章》提供了关于人权的智力支持，然后帮助起草了《世界人权宣言》。在环境保护方面，世界自然保护联盟组织起草了《生物多样性公约》。此外，在一些专业化领域中，NGOs还会持续出台标准和规则，比如国际标准化组织（ISO）和国际奥林匹克委员会也在他们所在的领域内制定相应的国际规则并要求各国遵守。

　　在这其中，NGOs扮演了“知识群体”的角色。所谓“知识群体”是指一个专业人士集体，他们在特定领域具有公认的专业知识和能力，并且在该领域或问题领域内拥有与政策相关知识的权威主张。NGOs在其专业领域内阐明复杂问题的因果关系、帮助各国确定其利益、为集体辩论制定问题、提出具体政策和确定谈判要点方面发挥着作用。由NGOs根据其专业知识所制定的国际规则能够具有更强的科学性，也能够增加规则本文在参与谈判的主权国家中的公信力，从而更利于谈判的顺利进行。

　　（二）非政府组织能作为国际法生成过程中的润滑剂

　　目前，由于人口过剩、移民问题、环境问题等全球性的挑战，单一国家并不能有效应对这些全球问题，解决这些问题的主要方式是将其国际化。基于国家利益，不同国家之间可能就如何解决全球问题上产生分歧，NGOs在其中能够起到协调各方的作用。总体而言，NGOs促进了条约的建立，推动了新的国际组织的创建。具体而言，NGOs影响国际条约的生成主要包括议题设置、游说引导和主动参与三种方式。

　　NGOs可以与国际组织合作，在组织各主权国家进行磋商谈判前，通过议题设置，将谈判的问题聚焦在少数关键问题上，避免了参与谈判的各主权国家将过多的问题牵扯进来，影响谈判的进程。同时，将谈判问题聚焦化能够减少不必要的争吵，促进谈判的达成。

　　通过宣传、倡议和游说的方式，化解参与谈判的各主权国家之间的分歧。NGOs通过在各种媒体上发布资料和倡议的方式宣传自身的观点，使公众关注到NGOs所关注的全球性问题，并影响公众对相关问题的认知，最终凝聚成一股力量给政府施加压力，从而影响政府参与国际条约谈判时的态度和决策。NGOs也会主动和政府部门接触，在国际组织搭建的正式平台之外，NGOs可以派在相关领域内知名度和权威性较高的专家学者或机构成员与政府官员私下接触，将自身的观点传递给政府决策者，从而达到输出自身观点的目的。

　　并且，NGOs也主动参与到谈判和磋商当中。除联合国外，诸多国际组织都规定了非政府组织参与磋商的规则，NGOs以观察员、专家顾问或者政府代表直接参与到磋商和谈判过程当中。这一过程在国际环境法方面体现得最为明显：在《联合国气候变化框架公约》下的诸多文件中均强调NGOs是非缔约国的利益攸关方；在2017年波恩气候大会后，将“塔拉诺阿对话”机制引入气候谈判中来，为NGOs参与气候谈判作出了新的政治协商机制安排；在《巴黎协定》中，也强调了NGOs在议程设定、透明度和代表利益攸关方方面的作用。此外，NGOs在《国际濒危物种贸易公约》《禁止酷刑公约》和《与贸易有关的知识产权协定》等各个领域的国际公约的谈判中，NGOs都发挥了重要的作用，促进了谈判的达成。并且，NGOs在谈判中还能在针锋相对的主权国家之间斡旋，减少不同意见的主权国家之间的直接对抗，推动了谈判的进程。

　　虽然，NGOs能够通过议题设置、游说引导和主动参与三种方式参与到国际法的生成中，事实上NGOs也通过自身的努力在国际法的传质过程中发表了自己的观点，但NGOs始终都没有实质性的投票权，在国际法的生成和创制中只能在其中起到促进和推动作用。

　　（三）非政府组织通过参与国际争端解决的方式塑造国际法

　　NGOs不仅在条约的谈判和生成过程中推动国际法的诞生，也在条约的适用和解释中塑造着国际法，并且NGOs塑造国际法的方式具有灵活性。随着各条约或组织的争端解决机制中越来越多地对NGOs开放，NGOs的意见作为法庭之友（Amicus Curiae）陈述的方式呈现给国际法庭是NGOs塑造国际法的重要途径之一。

　　法庭之友陈述是第三方介入司法的一种形式，包括在法官面前就法律或事实问题提出技术观点，这种对司法程序的干预不仅从其起源地的普通法体系扩展到具有大陆法传统的国家，而且从国内争端解决程序扩展到国际争端解决程序。一般而言，NGOs参与国际争端解决程序中需要向相关的法庭提出申请。大多数国际法庭都制定了相应的程序，使得NGOs能够提交有关未决案件的信息或陈述。无论是人权方面的欧洲人权法院（ECHR）、国际刑事法院（ICC）、卢旺达国际刑事法庭（ICTR）、前南斯拉夫国际刑事法庭（ICTY），还是在经贸方面的世界贸易组织（WTO）的争端解决机制、依据北美自由贸易协定（NAFTA）等自贸协定或国际投资争端解决中心（ICSID）建立的国际投资仲裁庭，法庭之友的意见都被接受。

　　以WTO为例，虽然《马拉喀什协定》并没有明确规定允许提交非当事人的陈述，但是在美国虾案中，上诉机构确认专家组享有“酌情权”，“从它认为合适的任何个人或机构寻求信息和技术建议”，包括“有权接受或拒绝其可能寻求和收到的任何信息或建议，或对其进行一些其他适当的处置”。这是专家组接受的第一份未经请求法庭之友意见书，随后上诉机构将DSU 的这种解释应用于其上诉审查工作程序，在随后的美国热轧铅和铋碳钢产品案中上诉机构认为“在 DSU 下拥有接受和考虑上诉中法庭之友意见的法律权力，并且这是相关的和有用的”。虽然DSU项下专家组和上诉机构作出的决定并不遵循先例原则，但是对后续的案件具有重要的影响。NGOs通过法庭之友陈述的方式参与到国际争端解决中来，通过判例的方式不断影响和塑造着国际法。

　　（四）非政府组织帮助监督国际法的实施

　　NGOs可以从公众参与的角度对国家行为进行监督，从而促进国际规则的实施，增强国际规则的有效性，实际参与到国际法的运行当中。在条约谈判结束后的实际运行过程中，NGOs也参与其中监督各国对于国际规则的实施。虽然NGOs对各个国家的监督并不是由条约直接赋予NGOs的权利，NGOs并不能直接要求各个主权国家遵守国际法规则，也不能通过强制性的手段迫使各个主权国家履行条约义务，但是NGOs监督国际法落实主要有三种方式。

　　第一，NGOs可以利用自身强大的舆论影响力，将未履行条约义务的国家的行为向全世界宣传，由此形成巨大的道德舆论压力。在这种道德压力面前，任何一个享有在乎国际声誉的主权国家，甚至桌任何一个想在国际社会立足的国家，对于来自NGOs的这种舆论监督，都会有所顾忌。NGOs通过道德舆论的压力直接作用于主权国家，帮助条约的执行和落实，发挥着无可替代的作用。

　　第二，NGOs在发现某个主权国家不履行条约义务时，还能够直接将相关信息提交给条约秘书处或其他执行机构，利用条约自身具有的监督机制对该国进行制裁，从而迫使该国履行条约义务。例如，在《蒙特利尔破坏臭氧物质管制议定书》中规定NGOs可以向秘书处提供不履行条约义务的国家名单，从而对这些不遵守条约义务对国家进行制裁。

　　第三，NGOs还能够通过在该国的国内法院提起诉讼的方式来迫使该国遵守国际法。主权国家为了履行条约义务，会有相应的国内法措施来落实国际规则。NGOs作为国内法主体，可以直接根据国家的国内法对政府机构提起诉讼。并且，NGOs可以凭借其庞大的组织网络，能够迅速掌握与案件相关的大量信息，通过国内法院诉讼的方式也能够纠正国家行为。

　　三、非政府组织创设国际法的缺陷

　　NGOs参与国际法的创制与运行，并在塑造国际法方面发挥了重要的积极作用，但是NGOs在塑造国际法的过程中也存在诸多的问题。NGOs塑造国际法的行为缺乏有效的管理和问责机制；NGOs在实际运行过程中也并非像其章程中所规定的那样纯粹为了公益，在参与到国际规则的制定后，也逐渐演变为关注自身财政和声誉的团体；NGOs还会受到其资助者态度的影响，甚至成为欧美国家对外输出价值观和制定规则的工具。

　　（一）缺乏有效的管理和问责机制

　　毫无疑问，NGOs在参与国际法创制的活动的过程中需要遵守国际法，但是目前并没有一部被普遍接受的国际公约来约束NGOs的行为，如果NGOs在参与国际法创设的过程中出现了失误，或者出现了不公平的条约文本，并没有条款对其进行有效约束。目前，在现行的国际法中能够找到一定程度的对NGOs的管理制度，总结起来包括国际公约简介管理模式、区域性国际公约直接管理模式、国际政府组织约束管理模式及NGOs自身管理模式四种。但是以上四种管理模式对NGOs的规制仅要求NGOs的活动与《联合国宪章》宗旨一致、遵守国际强行法、并在不同的国际条约下承担定期报告自身活动等较为宽泛的义务。而对NGOs如何参与国际法的创制缺乏有效的管理。即使NGOs在参与国际法创制的过程中，出现过于偏激的意见，从而使得最终达成的条约失去公平，NGOs并不会承担责任。

　　NGOs参与国际法的创制中最大的问题是NGOs并不会受到其创制的国际法的约束。目前，NGOs并没有获得传统国际法的承认，因此并不会直接承担国际法项下的责任。但随着NGOs的影响力不断扩大，NGOs在国际决策中的参与权不断得到增强，NGOs对国际决策的影响力也在不断增强。而没有国际法主体资格的NGOs却不需要承担国际决策所制定出来的国际规则。主权国家在参与国际谈判的过程中需要反复经历利益的妥协，而NGOs参与到国际谈判中并不需要作出利益的妥协，而只是劝服那些不愿意接受草案的国家。因此各国拒绝提高NGOs在国际决策中的正式地位，因为他们担心NGOs进一步获得国际决策的参与权。国际条约是国际法主体之间缔结的约定相互之间权利义务关系的书面协议。作为非国际法主体的NGOs参与到国际条约的创制中来，一定程度上增加了与NGOs观点一致的国家的影响力，这对于参与国际决策的主权国家来说是不公平的。

　　（二）非政府组织关注自身利益

　　NGOs有自身的组织章程和运营目标，其中都规定了NGOs要致力于人权、环保、可持续发展等事宜，但是在这些光鲜的标签之下，从国际政治的角度分析，NGOs与其他参与国际政治的主体没有本质上的区别，都只是从自身的角度关注自己的政治议程，也不过是非民主的、具有等级组织的、关注自身财政和声誉的团体而已。在新自由主义的观点看来，NGOs也并非仅仅代表了他们所宣扬的人权、环保等普世价值，而是为了自身的话语权和利益，他们同样参与者国际权力斗争。

　　NGOs体制化运作是当前全球政治经济下的必然结果，国际法在接受甚至是拥抱这一套话语时，有意或者无意间充当了这一话语的合谋。在国际法的生成和运作中，NGOs凭借着自身的影响力参与其中。这在提高公众参与程度并提高了国际法的正当性和民主性的同时，因为NGOs的参与其中，其必然会宣扬自身的价值，也会给国际法陇上阴影。

　　（三）受到其资助者的影响

　　NGOs作为非盈利的组织，其基本的运作和发展需要有外在的资助者。NGOs的资金来源主要来源于私人的捐赠，也有不少NGOs受到政府的捐助。NGOs作为非盈利性的组织，其运作需要政府或者私人的资金支持，但这也就不可避免地受到其资助者的影响。资助者会对其所捐赠的资金去向进行监督，NGOs所开展的活动也需要向资助者汇报。有学者将NGOs类比为公司，虽然公司股东并没有实际上对公司进行控制，但股东可以在关键问题上进行决议，也可以通过退出的方式来表达自己的观点。资助者们虽然不直接干涉NGOs的运作，但作为“股东”，他们也能对NGOs未来发展的基本方向进行把控。相比于私人捐赠，NGOs在近年来越来越多地依赖国家机构所捐赠的资金，一些大型的NGOs的资金来源中有一半或者更多是来自国家机构的捐赠。

　　欧美发达国家为给NGOs提供资金还成立了许多机构和组织。1961年美国成立了美国国际开发署（USAID），专门负责向NGOs提供资金用于各项活动的开展。从20世纪80年到到21世纪初，USAID向NGOs提供的资金从其预算的13.5%提升到了30%以上。还成立了美国国家民主基金会等机构来资助NGOs，资金来源主要是美国国会的拨款。同时，美国国会会了解资金的去向，并对资金进行监督。国家民主基金会本身也是一个NGO，它更多地充当了美国政府和其他NGOs之间的桥梁，负责将美国国会资助的资金再分拨给其他实际从事民主、人权、环境等相关事物的NGOs和具体项目。欧盟也在利用NGOs对外宣传自身的政策目标和价值观点。欧盟在上世纪60、70年代通过资助NGOs的方式开展对外援助项目，在过程中将自由、民主等价值观向外传播。有统计显示经济合作与发展组织成员国对NGOs的资助从上世纪70年代开始就在不断增加。

　　非政府性是NGOs最重要的特性之一，但非政府性和政府资助之间存在明显的矛盾：一方面，NGOs的非政府性要求其独立于政府运作，不受到政府的控制；另一方面，受政府资助的情况下，NGOs不可避免地要参与执行政府的政策目标。NGOs接受国家机构的资助使得他们参与到政治活动当中，成为了政府代理人和政府政策目标的执行者，丧失了NGOs的独立性和公正性。在国际法的生成和运作过程中，NGOs在所谓的公民社会中承担着提高国际法民主性和公正性的重要责任，而受到某国政府资助的NGOs在参与国际法的制定当中倾向于维护其资助者的利益，而忽视了国际条约应该有的公平。此外，在当参与谈判的众多国家就相关问题出现分歧时，NGOs在参与斡旋和游说过程中也可能出现“拉偏架”的情况出现，不利于国际法秩序的公平与稳定。

　　（四）成为欧美国家输出规则和价值观的工具

　　受到欧美国家资助的NGOs在一定程度上已然成为了欧美国家实现自身政策目标和输出价值观的工具。NGOs在全球治理的各种议题领域表达自己的观点，其实是其母国或资助方价值观的表达，并拓展母国或者资助方开展公共外交的跨国社会基础。美国欧盟都积极利用NGOs提升自身的软实力、输出西方的价值观。

　　根据美国民主、人权和劳工局统计，截止到2021年1月，大约150万个NGOs在美国运营，并针对外交政策、环境问题、医疗保健、妇女权益等诸多议题进行政治宣传，也参与志愿服务、帮扶弱势群体等非政治活动。NGOs开展的这些活动对于美国的外交具有重要作用，美国通过NGOs在官方外交无法涉及的领域开展活动，不断提升自身的软实力。美国通过NGOs在诸多发展中国家渗透自己的势力，以美国国家民主基金会为例，它不断资助在发展中国家的NGOs，其宗旨在于宣扬民主与自由，已经成为美国向外输出民主战略的重要机构，具有强烈的意识形态色彩。此外，这样的NGOs还有很多，如索罗斯基金会、爱因斯坦基金会等，他们在诸多发展中国家进行活动，对外宣扬美国的民主自由价值观。

　　NGOs和国家之间在各自的政策目标实现上都具有重要的工具价值，整体上呈现出一种双向互动的关系。一方面，对于NGOs而言，国家能够给NGOs提供稳定的收入来源，使其开展的各项活动能够稳定可持续，国家机构提供的资金还能够为NGOs扩大其活动范围提供支持，从而获得更多的影响力。NGOs自身的公益目标也能够通过具体的国家政策加以实施。另一方面，对于国家而言，NGOs在国际事务上比政府机构具有更强的灵活性，从自由民主、人道主义援助、环境保护、宏观经济发展等议题出发，能够弥补政府机构在相关议题的参与性不足。并且，以NGOs的角度对相关国家政策提出意见或施加压力，能够避免以政治机构的口吻提出意见时存在的干涉他国内政的嫌疑。在国际法的生成与运作中，为保证条约的专业性，有不少的条约文本由NGOs起草。当NGOs成为了部分国家的工具时，一方面条约的公平性将大大受损，另外，也大幅度提高了这些国家在条约谈判中的议价能力。

　　四、非政府组织与国际话语权

　　（一）非政府组织日益成为谋取国际话语权的重要途径

　　NGOs在国际上扮演着越来越重要的角色，并且逐渐成为全球治理体系和结构中的重要组成部分。从NGOs对国际法的塑造角度分析NGOs的作用，需要跳脱出“全球市民社会”的道德空壳，将其放置在国际社会的权力格局之中加以考察。

　　NGOs在参与一些落后的发展中国家的活动过程中，由于这些国家里存在医疗卫生保障缺乏、环境退化、发展不足等一系列问题，NGOs的参与帮助当地政府解决了许多发展问题，并且在不断发展的过程中能够对当地政府和社会产生影响，也能够影响第三国在当地的利益。因此，NGOs为国家的外交行动提供了新的行动载体，在政府难以发挥作用的领域开展活动。

　　并且，目前国际政治的整体格局已经不仅仅局限于主权国家之间的关系。随着国际社会的发展，国际体系中的权利和权威分配也在改变，政府间组织和NOGs等非国家行为者承担了许多以前主要由国家所保留的决策角色。国际社会正在从主要以国家为中心的秩序日益转变为多中心的秩序。权力和合法性来源的去中心化同时发生，导致多个权力场所 (MSOA) 与相应的多个合法性来源 (MSOL)，传统的以国际法律人格作为参与全球事务入场券的门槛正在被削弱和重新定义，非政府组织在不断参与全球事务的过程中正逐渐成长为多权利场所中的重要一极。

　　NGOs越来愈多地介入到全球事务当中，并且通过其自身的影响力在环境问题、人权问题、发展问题等领域制定标准，形成具有NGO烙印的国际法。从国际权力政治的角度看待，NGOs在塑造国际法的过程中存在权力的扩张，并且是一个参与到国际法运行体系的具有工具价值同时具有意识形态色彩的主体。在目前多元网状架构的国际社会中，单纯凭借主权国家参与全球治理难以取得成效，也无法实现全方位的覆盖，NGOs从非国家主体的角度参与到全球治理中，成为国家谋取国际话语权的重要途径。

　　（二）对非政府组织塑造国际法进行有效规制

　　通过前文的分析，NGOs对于国际法的创制和运作有重要的促进作用，同时NGOs也存在有效的问责机制和帮助其资助者倾向，甚至成为欧美国家对外输出价值观和规则的工具。NGOs不能充分发挥提升国际法公民参与度和正当性的作用，因此需要一套行之有效的规制手段对NGOs的行为进行规范，从而减少NGOs对国际法的负面影响，强化NGOs在促进国际法公平正义方面的作用。

　　首先，在NGOs内部要形成有效的内部约束，并且对NGOs参与国际法塑造的行为进行合理规范。章程是关于NGOs组织规程和办事规则的规范性文书，加强对NGOs的内部约束需要从章程入手，建立起约束自身行为的内部管理机制。从内部监督入手，提高NGOs在参与国际法运作过程中的独立性，减少资助者对NGOs的影响，并尽量从客观公正的角度出发提高国际法的公民参与度与公平性。

　　其次，从外部对NGOs的行为进行约束，主要可以从国际组织的角度出发。国际组织是NGOs参与国际法塑造最主要的渠道，NGOs以怎样的身份参与国际决策，如何参与国际决策都需要通过国际组织。目前，可以从国际组织的角度出发，完善国际组织和NGOs的关系条款，明确NGOs参与到国际法中的门槛、限制。定期要求参与国际决策的NGOs提交工作报告，并由大会审议其报告，对NGOs进行有效监督。

　　最后，从外部对NGOs进行约束可以考虑建立一部约束NGOs行为的国际公约。目前，国际法缺乏对NGOs的有效约束，NGOs存在于国际法真空状态中。考虑建议一部专门约束NGOs的国际公约，是对NGOs进行管理的最直接的方法。在公约中可对NGOs的概念、法律地位、权利义务、参与国际诉讼进行权利救济的机制以及争端解决机制等制度都加以明确的设定。并且，公约还可以从问责机制、透明度机制、公众参与机制等维度来构建对NGOs的国际法约束。从而使得对于NGOs的管理真正纳入到国际法中来，真正发挥其在促进国际法公平正义方面的作用。

　　（三）中国应积极通过非政府组织谋求国际话语权

　　习近平总书记强调讲好中国故事，展示真实、立体、全面的中国，不断加强我国国际传播能力建设，形成同我国综合国力和国际地位相匹配的国际话语权。NGOs作为中国获取国际话语权的重要途径，目前没有受到足够的重视。在联合国经社理事会登记的获得咨商地位的NGOs中，中国NGOs的数量极少，仅为美国的1/20，印度的1/4，这一状况与中国的实力地位极其不相符。因此，中国需要加强对于NGOs的建设力度，积极通过NGOs谋求国际话语权。

　　首先，重视NGOs的作用，并用“人类命运共同体”理念凝聚NGOs。NGOs作为国际社会中长期致力于人权、人道、人本发展的重要组织，其关注的是全人类共同的利益，这与中国所提出的共商、共建、共享的“人类命运共同体”主张不谋而合。重视NGOs的作用，改善中国目前在国际法的生成和运作过程中单单依靠政府参与的局限。NGOs还可以借助“人类命运共同体”理念凝聚民意，从保护人权、环境、消除贫困、实现可持续发展等角度出发，增加中国在参与国际法生成和运作过程中的民意基础。用“人类命运共同体”理念凝聚NGOs，尽量打破欧美国家利用NGOs对外输出规则和价值观的思维，秉持共商、共建、共享的理念，推动NGOs在参与国际法运作中尊重各国的主权和内政，维持国际秩序的稳定与和平。

　　其次，加强中国NGOs建设。要加强我国国际传播能力建设，形成同我国综合国力和国际地位相匹配的国际话语权，NGOs建设是重要途径之一。通过设立专项资金的方式，积极推动中国NGOs建设，吸纳一大批具有相关领域的专业知识的人才，丰富其在专业领域内的影响力。并支持中国NGOs参与到国际事务中，在各个国际组织中争取获得咨商资格，帮助中国在国际法的生成和运作中讲好中国故事，发出中国声音。

　　再次，加强中国NGOs与其他国家NGOs的合作。目前国际上有影响力的NGOs大多为欧美国家所资助，在诸多领域中已经发展成熟，中国NGOs短期内难以取得和他们同样的国际影响力。因此需要加强与其他国家NGOs的合作，建立NGOs之间的合作机制，使得中国NGOs和全球多边机构建立合作关系，从而参与到国际规则的制定当中，逐步提升中国在全球治理中的话语权。

　　最后，将NGOs纳入国家对外援助体系。NGOs可以凭借其非政府身份和促进公益的性质承接中国的对外援助项目，切实提高受援助国家的发展水平，扩大中国在当地的影响力，促进民心相通，从而凝聚人心。另外，NGOs也可以将中国的价值观念和发展经验对外传播，增加民众对话友好度，从而影响受惠国整体的民意走向。在国际规则制定中，就能够形成更加强大的民意基础，增强中国在国际谈判中的号召力和影响力，增强中国在全球治理中的话语权。（作者张晓君系西南政法大学国际法学院院长，中国—东盟法律研究中心主任、法学教授；曹云松系西南政法大学国际法学院博士研究生）