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2020年08月11日 星期二
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王振民:“一国两制”与香港国安立法

时间:2020-07-03   来源: 清华大学战略与安全研究中心  责任编辑:yyx

王振民

清华大学法学院教授、国际治理研究院院长、港澳研究中心主任、战略与安全研究中心理事长

    摘要

  从国家层面为香港维护国家安全立法,不是“一国两制”的终结,不是人权自由和高度自治的克减,不是香港内地化,而是“一国两制”的新希望,是香港年轻人未来之所系,是香港新生的契机!


一、关于“一国两制”的谎言与真相


  5月28日,第十三届全国人大第三次会议以国家立法形式通过《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》(以下简称“5.28决定”),明确了建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的重大原则问题,授权全国人大常委会从国家层面开展立法,对近年来发生在香港的危害国家安全最严重、最突出、最迫切需要禁止的四种行为和活动进行立法惩治,并从国家和特区两个层面建构相关执行机制。香港很多市民用“期盼已久”、“早该如此”来表达对中央这一重大举措的赞同和支持。但是,那些逢中必反的人及其背后的敌对势力一如既往,颠倒黑白,混淆视听,极尽造谣抹黑之能事,立即定性这是“一国两制”的终结和“一国一制”的开始,是“香港的末日”。

  对于这些谬论,大家是否耳熟能详,似曾相识?香港回归20多年来,类似谎言、谬论一直充斥香港社会,长期系统性地主导香港舆论。1997年香港回归之时,有西方媒体预言香港将死;1999年全国人大常委会第一次行使宪制权力,“释法”解决香港自身无法解决的居港权问题,他们说“香港完了”;从此以后,几乎每次“人大释法”,都有人声称香港又要完了,法治又要灭亡;2003年特区开展第23条立法,他们误导广大市民,声称如果立法就是末日来临,很多人为此而上街;特区政府推行德育和国民教育科,纠正香港教科书对祖国历史的人为歪曲和不客观叙述,他们又把这样的谎话再说一遍,很多人又被传说中的“一国一制”吓倒而上街;2014-2015年国家兑现承诺,严格按照当年制定基本法时已经设定好的法律框架推动他们“孜孜以求”的普选,结果他们说不符合“国际标准”,基本法定了也不算数,于是非法“占中”长达79天;2017年香港西九龙高铁站实行“一地两检”,那可不得了,“一国一制”入港,内地来执法,损害高度自治,末日又到了!国歌法本地立法千万不能搞,这是“洗脑”、内地化,破坏“一国两制”;一直到去年“修例风波”,他们对一个再正常不过的普通司法协助的污蔑、抹黑达到登峰造极、无以复加的程度,可以说创造了世界造谣撒谎纪录,很多人真的相信这部法律一旦通过,所有港人都有可能被送到内地受审,由此发生震惊中外的香港“己亥之乱”。

  二十多年来,香港就这么一路被恐吓欺骗,被各种无休无止的谎言和似是而非的谬论误导,生活在各种各样的歪理邪说之中。然而,事实一再证明,每一次香港不仅都没死,从未实行“一国一制”,从没内地化,相反都是“一国两制”的巩固、深化和细化。今日香港依然是世界上自治程度最高、自由程度最高的地方区域,远远高于世界上任何一个国家的任何一个地方,当然也远远高于回归以前的香港。这是不争的事实和真相!尽管谎言最终不攻自破,真相终究大白天下,然而谎言给香港造成的损失有很多却已无可挽回,特别可惜的是那些被蒙骗而误入歧途的年轻人及其家庭!

  这次从国家层面立法填补香港维护国家安全的法律漏洞和制度缺陷,按照他们的逻辑这更不得了,接下来的谎言、谣言、歪理、抹黑将更加“精彩纷呈”,大家拭目以待这次他们如何表演。只是这次我们是否还要上当受骗,“配合”他们表演吗?

 

二、什么是“一国一制”


  既然有人动辄说中央要搞“一国一制”,那我们看看如果真的在维护国家安全问题上实行“一国一制”,情况又会是怎么样?“一国一制”的情景如何?

  在维护国家安全问题上,世界各国实行“一国一制”是惯例和常态,实行“一国两制”只是例外,用“绝无仅有”来形容一点都不为过。无论联邦制或者单一制国家,维护国家安全都是国家事务,属于联邦或者中央事权,由联邦或者中央直接负责,地方配合执行。在实行联邦制国家,例如美国,联邦直接构建维护国家安全的法律制度和执行机制,直接行使维护国家安全的立法权、执法权和司法权,属于典型的国家安全“一国一制”。美国有关国家安全的法律就有30多部,全都由美国国会制定、在全美实施,各州无权制定国家安全的法律。国家安全案件管辖权归联邦,执法机关是联邦国土安全部、联邦调查局和中央情报局等;负责提起国家安全公诉的是联邦检察官;负责审判危害国家安全案件的是联邦法院。州和地方政府在维护国家安全问题上只能配合协助。

  在单一制国家更是如此,维护国家安全是中央的权力职责,有关案件由中央管辖,地方只能配合。例如,英国不仅在本土,而且在其海外殖民地以及占领他国的领土上,维护国家安全也全都实行“一国一制”,由英国中央政府主导负责。当年港英政府维护英国国家安全的执法部门政治部就直接隶属于英国国家安全机关。

△香港街头五星红旗和紫荆花旗迎风飘扬。新华社记者 吴晓初 摄

  有人说,在处理香港特区维护国家安全问题上,我们为什么不“学习”美英等国的“一国一制”,向他们“看齐”?的确,我们有权在国家安全领域实行“一国一制”,这符合世界各国的通行做法,合情合理。假设我们真的实行“一国一制”,情况会变得非常简单:国家安全事务既然是中央事权,那就由中央直接负责,有关国家安全的全国性法律例如《中华人民共和国刑法》分则第一章“危害国家安全罪”以及《国家安全法》、《反间谍法》、《反恐怖主义法》、《网络安全法》、《国家情报法》、《境外非政府组织境内活动管理法》、《保守国家秘密法》、《突发事件应对法》、《反分裂国家法》、《外商投资法》、《密码法》、《宗教事务条例》等等全部适用于香港;中央负责维护国家安全的有关机关有权在香港执行这些法律,直接办理所有涉及国家安全的案件,香港只需配合即可。

  然而,中央有权但没有这样做,而是照顾到香港的历史和现实,在处理香港维护国家安全问题上,破天荒也实行“一国两制”。全国人大“5.28决定”明确要“坚定不移并全面准确贯彻‘一国两制’,‘港人治港’、高度自治的方针”,在构建香港维护国家安全的法律制度和执行机制问题上同样坚持“一国两制”方针不动摇。建议大家一字一句认真阅读全国人大“5.28决定”和王晨副委员长的说明,从中体会中央的良苦用心和坚决贯彻“一国两制”的决心和恒心,分清楚什么才是“一国一制”,什么是“一国两制”,不要听信那些歪理、谣言和抹黑。

  试问,在国家安全问题上,美英等国何曾授权一个地方政权“一国两制”,让一个地区自行立法、执法、司法维护国家安全?自己在国家安全问题上从来没有实行过“一国两制”,有什么资格给中国香港的“一国两制”下定义,指责我们不符合“高度自治”的标准?


三、“一国两制”方针的运用


  从当年基本法起草制定到这次全国人大“5.28决定”,中央对“一国两制”的坚持、中央的逻辑思路一以贯之、清晰明确。

△在香港金紫荆广场上,五星红旗和紫荆花旗迎风飘扬。新华社记者 吴晓初 摄

  第一,必须体现“一国”原则,满足“一国”的底线要求。无论美英等国的“一国一制”或者我们的“一国两制”,维护国家安全都是中央(联邦)事权,包括立法权、执法权和司法权,这一点没有分别。因此,中央具有无可置疑的在香港特别行政区维护国家安全的所有权力,承担维护国家安全最高和最终的责任,这是“一国”原则的基本要求。基本法第23条的有限授权立法,绝对不能无限解读为中央把维护国家安全的所有立法、执法和司法以及相关管理责任都交给了香港特区。在宪法和基本法上,中央从来没有丧失或者放弃在香港特别行政区维护国家安全的权力,不会回避自己最高的宪制责任,有权直接行使相关权力。从当年起草制定基本法到今天,这一点从未改变,也不会改变。

  第二,中央享有规定香港特区维护国家安全制度并进行有关立法的权力。宪法第31条和第62(14)条明确由国家通过立法规定在香港特别行政区实行的制度,这里的“制度”当然包括在港维护国家安全的制度。从中国宪法来看,基本法首先是一部维护国家主权安全、捍卫“一国”的法律,这是基本法立法的重要指导思想。这次全国人大“决定”加全国人大常委会立法,也是国家行使最高立法权为香港维护国家安全建章立制的范例。 

  第三,中央有权直接处理香港维护国家安全的重要事务。这包括根据基本法中央直接负责涉及香港特区的外交事务和防务,还有涉及台湾的事务。如果留意中央公布实施的香港中联办“三定”方案,其中第四项明确香港中联办负责“处理有关涉台事务”,说明“有关涉台事务”不属于香港高度自治的范围。这些当然都属于国家安全事项,由中央直接负责,特区支持配合。

  第四,中央授权香港特别行政区负责处理维护国家安全的事务,甚至把维护国家安全的主要责任赋予香港特区。这包括中央通过基本法第23条授权香港在维护国家政治安全的七个领域开展立法;20多年来国家安全案件交由特区负责办理;中央允许香港通过自己不同的法律制度即普通法来维护国家安全,只要能达到维护国家安全的目的,用什么样的法律制度都可以,不管白猫黑猫,能够逮到耗子就是好猫。尽管香港特别行政区与兄弟省区市、与澳门特别行政区维护国家安全的责任使命一样,目标任务相同,但可以用自己的方式方法维护国家安全,达到同样的目的。这些都是“两制”原则的体现。当然,由于国家安全的极端特殊性,特区在履行维护国家安全相关职责时,应该接受中央的指导监督。

  按照上述“一国两制”的逻辑思路,全国人大及其常委会开展香港维护国家安全立法,要处理什么问题,不处理什么问题就非常清楚了。

 

  △5月28日,香港特区行政长官林郑月娥到访北角一个街站签名支持国家安全立法,并呼吁全港市民一同参与签名行动(图:新华社)

  首先,要明确这次香港国安立法不处理什么问题。我认为,这次香港国安立法不处理基本法已经明确解决了的问题,比如高度自治的问题、涉港外交、防务问题等都已经有十分明确的规定,那就继续按照基本法的规定办事。基本法赋予香港所有高度自治权都不受国安立法影响,资本主义制度和生活方式不变,对所有居民的平等保护不变,香港继续是全世界最自由、最开放的经济体,对全世界开放不变,与各国共享香港国际化营商平台不变。基本法关于人权保障、居民权利自由的所有条款继续有效。普通法不变,法治和司法独立不变,香港对高度自治范围内的所有案件仍然享有完全的管辖权包括终审权,继续按照普通法处理所有这些案件。国安立法也不涉及普通刑事犯罪、经济犯罪案件,现在怎么办还怎么办,不受国安立法影响。因此,国安立法与广大香港居民真的很远,一个普通居民、普通商人真的很难触及国家安全问题,更不要说国家安全犯罪,香港广大居民尽可放心。最终受影响的真的是极少数,少而又少。在任何国家任何地方,法律对国家安全都有非常严格的定义,不可以随意扩大。这次国安立法更不会例外。

  那么,国安立法要处理或者解决什么问题呢?我认为,全国人大“决定”及其常委会立法要处理当年制定基本法没有完全解决的问题,即香港维护国家安全的问题,包括相关法律制度和执行机制问题。基本法里边确实找不到“国家安全”这四个字,但国家安全的内容是有的,大的原则方向也有,但具体事权划分没有明确。根据全国人大“5.28决定”,这次立法还是按照“一国两制”的逻辑思路,明确中央对维护国家安全最大、最终的责任,要兜底,但维护国家安全的主要责任还是赋予香港特区,继续发挥香港特别行政区维护国家安全的主要作用,继续完成第23条立法,用好现有法律资源,完善香港有关法律的执行机制。归根结底,中央还是信任自己的香港,香港也要对得起中央这份沉甸甸的信任、重托和厚爱。

  至于中央与特区维护国家安全事权特别是管辖权如何界定,案件办理如何分工,相关机制如何运行,要由全国人大常委会的立法来具体规定。 

  上述这些内容基本法本来就没有明确规定,甚至是完全空白,况且整个立法又是由制定基本法的同一机关——全国人大及其常设立法机关——全国人大常委会接受其授权共同完成的,因此香港国安立法不违反基本法,是对基本法的必要补充和发展完善,不仅不会取代基本法,反而是坚持完善“一国两制”制度体系、贯彻实施基本法的重大举措。基本法仍然是国家宪法之下中央和特区两个层面都要坚决贯彻实施的香港最重要的宪制性法律。


四、香港国安立法必要而紧迫


  必须指出,现在全世界只有香港一地还没有完善国家安全法律制度和执行机制,这个课早晚要补。如果三十年前制定基本法时没有明确解决的话,这次立法(“决定”+“立法”)必须解决,不能再拖。 

  如果我们把世界各国各地维护国家安全的法治体系划分为高中低三个等级的话,美英等西方国家属于高等级,特别是美国追求绝对安全,标准最高。我相信,香港国家安全法是最温和、最基本、最低程度、最低标准的国家安全法律。即便这样的国安立法,还有人担心影响香港国际金融中心地位。试问纽约顶格适用全球最高标准的国安法律,伦敦、新加坡也要严格得多,这影响三地国际金融中心地位了吗?恰恰相反,正是因为香港维护国家安全的问题长期得不到解决,大大削弱了香港国际金融中心功能的发挥。还有人担心从国家层面为香港制定国安法律导致香港内地化,这也完全不能成立,“一国两制”没有变,基本法没有动,高度自治依然存在,香港怎么内地化?正是因为长期没有建立健全维护国家安全的法治,才导致“一国两制”走样变形,国安立法绝对有利于促进“一国两制”恢复常态、行稳致远。

  回归23年以来,中央把在港维护国家安全的主要责任“委托”给了特区,很少就此立法、释法,但是香港维护国家安全的立法长期残缺不全,本地现有维护国家安全的法律也没有得到很好执行,使得香港在维护国家安全方面长期处于“不设防”状态,不仅把自己逼到“万丈深渊”的边缘,而且成为全国安全巨大的漏洞和短板,风险不断,危害日深,不仅乱了自己,害了自己,也严重危害全国安全。在可预见的未来,靠香港自身力量也很难改变这种状况。况且,国家安全往往超出任何地方政权的权能范围,地方很难把握,香港维护国家安全的事务完全由香港特区自己负责,不现实,不科学,也不公平。

  在香港“一国两制”实践遭遇严重困境、窒碍难行之际,在我国家安全遭遇重大、清晰、现实威胁并已经造成严重损害情况下,30年前制定基本法的同一机构——全国人大再次出手通过具有同等法律效力的“5.28决定”,并授权其常委会具体立法填补香港特区维护国家安全的立法和执行机制漏洞,既有无可置疑的必要性和紧迫性,也具有坚实、充分的法律和法理依据。从国家层面为香港维护国家安全立法,不是“一国两制”的终结,不是香港居民人权自由的克减,不是香港高度自治的减损,不是香港内地化,而是“一国两制”的新希望,是香港年轻人未来之所系,是香港新生的契机!

  有了20多年与谎言做斗争的经验,特别是去年“修例风波”惨痛的教训,这次我们一定会擦亮眼睛,运用智慧,不再被谣言煽惑,不再被歪理误导,不再被恐吓吓倒!为了香港的繁荣稳定和长治久安,为了香港年轻人的明天和广大居民安居乐业,为了自己国家的安全和民族伟大复兴,全力支持中央建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。


  (本文发表于《紫荆》杂志2020年7月号)


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