区域雾霾治理的新途径——长三角区域

　　大气污染防治协作立法

　　近年来，长三角三省一市(苏浙皖沪)大气污染越来越严重，针对这一现状，2014年1月7日，国家八部委共同构建长三角区域大气污染防治协作机制在上海宣告启动，在此背景下，探索和推动长三角大气污染防治区域协作立法，进而实现区域立法协作机制与大气污染防治协作机制的无缝对接，就显得十分必要。

　　宁波市法学会学术委员会委员、浙江万里学院法学院教授易凌，浙江工商大学法学院易楠和浙江万里学院法学院周思平在共同完成的国家社科基金项目《区域地方性法规冲突与协调研究》成果中认为, 区域性、复合型大气污染是我国当前以及今后一段时期内所面临的主要大气污染问题。由于大气污染的扩散性，相比省市单独立法，区域联合和开展协作立法更有利于大气污染问题的有效防治。目前，长三角三省一市区域大气污染防治协作立法论证已经完成，长三角省级人大开展区域大气污染防治协作立法在全国尚属首次，此种新模式可为珠三角、京津唐乃至全国雾霾治理，以及长三角地区其他领域立法探索一条新途径。

　　一、长三角区域大气污染防治法规的差异冲突现状

　　经研究发现，长三角地区大气污染法规的差异冲突主要体现在大气污染物违规排放，城市餐饮油烟排放，机动车排气污染，排污费征收标准等方面。以大气污染物违规排放处罚为例，浙江和上海两地规定对于排污单位违反排放许可证规定处罚的下限是1万元，而江苏和安徽的下限则分别是10万元和20万元，是前两地的10倍和20倍;对违规排放主要大气污染物罚款的上限，浙江和上海是10万元，而江苏和安徽规定的上限是100万元，后两地是前两地规定的10倍。对于同事项、同责任在同一区域处罚力度的不同，会发生同事不同罚而导致处罚不公。罚款额过低时，惩罚的威慑作用不能充分发挥;而罚款额过高又会过度损害企业的经济利益。另外，在长三角二氧化硫排污费收费标准方面，江苏和安徽的二氧化硫排污费征收标准均为1.26元/公斤，而上海的收费标准却是4元/公斤，上海的标准比江苏和安徽的高出2.74元之多，差异较大，其结果一是容易出现一些化工中小企业为了降低经营成本而搬迁到收费低的地方生产经营，导致产业污染源的转移，污染问题最终还是没有解决;二是导致区域大气污染防治费征收规则不统一，影响了大气污染跨区域治理的协同管理。

　　因此，有效整合资源，开展长三角区域大气污染防治协作立法迫在眉睫，在区域立法协调中有必要根据实际情况建立统一的区域排放清单制度，制定科学合理的标准，统一协调区域罚款力度和区域排污费征收等标准。

　　二、有效开展长三角区域大气污染防治协作立法的建议

　　(一)借鉴先进协作立法模式

　　开展区域协作立法是解决长三角区域法规冲突较为有效的途径之一。长三角地方人大或政府可以通过订立联合立法协议，制定区域统一规则，通过长三角三省一市人大或政府的联合立法或协作立法，制定统一法规或规章，减少区域内的多头立法或重复立法。至于协作立法模式，我国东三省在政府规章协作立法层面已经开创先例，一种是共同起草，另一种是由一个省级政府立法机关牵头起草，其他省市予以配合。长三角三省一市的协作立法可以借鉴东三省经验。

　　(二)设立长三角区域立法协调机构

　　要协调长三角区域法规冲突，开展区域协作立法，可成立立法协调机构，完善长三角区域立法合作和司法协调职能。对该协调机构，作如下构想：第一，该立法协调机构的委员会成员应由具有丰富立法工作经验又能充分代表长三角各地利益的各领域专家和长三角各地区立法机构负责人组成，定期召开会议，讨论重大立法项目，同时，指导各地立法实践，协调各地立法冲突，从而有效降低法规政策壁垒。就人员组成来看，还应吸收政府行政执法部门一线工作人员参与立法协调，使立法内容更贴近实际，这样将会使协调立法达到事半功倍的效果，有利于解决“执法难”的困境。第二，立法协调机构的经费来源可由各省市按比例拨付，并纳入长三角各省市财政预算。第三，立法协调机构还必须肩负起监督职责，做好区域地方性法规、规章的备案、审查工作。

　　(三)开展区域协作立法前置工作

　　1.长三角各地立法机关包括地方人大、政府可不定期召开立法协作会议，特别是要围绕5年内立法规划、年度立法计划的制定召开会议，沟通立法信息及情况。

　　2.建立长三角区域立法相互征求意见制度。各省市立法机关在立法草案基本成熟提交审议前，应专门书面征求其他省市人大的意见，避免与其他省市现行规定的内容相冲突。

　　3.加强立法信息交流。区域内各立法机关对有关立法的进展情况，立法中遇到的难题及解决措施，新出台的法规、规章文本通过各种渠道及时交流，相互借鉴。

　　4.备案审查。长三角地区各自通过的地方性法规和政府规章要报区域立法协调机构备案。立法协调机构应对备案的地方性法规、规章进行依法审查，对违反上位法或相互冲突的地方性法规、规章要提出意见进行协调修改完善。

　　(四)实施区域协作立法

　　具体实施区域协作立法时可采取二种方式：一是对于带有系统性、全局性，社会普遍关注、各地群众共同关心的热点、难点、重点立法项目，三省一市人大可成立联合工作组开展联合立法，制定共同法规，具体由联合工作组负责起草条文，待草案成熟后，分别提交各省市立法机关审议通过，然后各自公布。二是对于有共性的一般立法项目，可由一省或一市牵头组织起草，其他省市予以配合，草案成熟后，其他省市予以认可或结合本地特点稍加完善就可提交审议，立法结果由三省一市资源共享，法规、规章各自公布。这种立法协作是一种工作协作，不涉及立法权限的改变，既可以节约宝贵、稀缺的立法资源，又能从源头上避免长三角区域立法冲突，从而有效规范和促进长三角区域经济一体化的法制进程。

　　(五)完善区域大气污染联防联控协作机制

　　我国《大气污染防治法》从整体来看，仍然侧重于点源控制，没有设立区域大气污染联防联控的专门章节甚至条文，没有把大气污染防治的重要性上升到保证大气环境安全的高度，以致制度建设缺乏系统性和全局性。因此，在区域大气污染防治方面，建议该法设立专门的一章“区域大气污染联合防治”，建立健全关于区域大气污染防治的专门制度，建立健全区域大气污染防治协作立法和联合执法机制;在法律责任部分，应当设立专门的大气污染联防联控的法律责任，如针对信息通报、协作立法、联合执法等方面设立一些新的责任。目前，该法修订意见稿仍缺乏这方面的规定。

　　(六)制定《中华人民共和国区域大气污染防治协调法》

　　要有效协调解决区域大气污染法规冲突问题，通过国家层面制定统一法律的方式应该说是最为有效的途径。采用区域协作立法的方式来解决区域立法冲突，这是针对立法协调工作处于起步阶段，为尽快推进工作开展所采取的办法，因为采用区域协作立法的方式相对于制定国家层面的法律来协调立法工作方式而言，具有较容易推动的优点，同时也比较符合现阶段长三角各地经济发展存在一定差距、经济一体化开展不够深入、存在变数较多等客观情况。但到区域法制协调工作取得较大进展，经济协调发展到一定程度时，制定全国统一的《中华人民共和国区域大气污染防治协调法》来统一区域法治协调工作是其必然趋势。