2014年9月5日，第九届东北法治论坛在辽宁省沈阳市隆重举行。作为全国六大区域法治论坛之一，本届论坛由中国法学会主办，辽宁省法学会、省委政法委、省服务委、省政府法制办共同承办,吉林、黑龙江、内蒙古自治区法学会协办。论坛以“促进东北地区现代服务业发展的法治保障研究”为主题，组织区域内法学法律工作者进行深入研讨和交流，取得了丰硕成果。现将论坛主要观点综述如下：

　　一、促进现代物流业发展的政策及法律完善建议

　　(一)促进现代物流业发展的政策建议

　　为促进辽宁省现代物流业的发展，辽宁省政府及其各职能部门自2003年以来发布了一系列相关政策。这些政策促进了辽宁省现代物流业的发展，但还存在如下五大问题：一是政策很多，落实不到位;二是政策的制定与物流的发展实际不衔接;三是政出多门，相互制肘;四是企业享受政策优惠不到位;五是政策的修订不及时，有些政策已经失效。对于以上问题，调研小组通过调研与讨论，提出如下建议：

　　第一，改革物流管理体制，设立物流主管部门。建议省政府及早出台新政策，改革现行物流管理体制。建议省政府设立现代物流委，使服务委从物流管理的“牵头部门”实现到“主管部门”的转变。

　　第二，强化物流业发展规划，使之落实在年度工作中。建议将物流业发展规划纳入我省经济社会总体规划与年度计划之中，制定辽宁省物流业发展规划和辽宁省物流业发展专项规划。建议省政府定期制定现代物流业发展规划，省人民政府有关部门会同物流主管部门，根据现代物流业发展规划，组织制定物流专项规划。

　　第三，设立物流业专项发展专项资金，使物流企业能够从中受惠。建议省政府设立现代物流业发展专项资金，这将有助于改善现行有关扶持物流业发展资金由多个部门分头管理的现状，提高公共财政资金利用效率。

　　(二)促进现代物流业发展的法律建议

　　迄今为止，我国尚未出台专门的物流立法，而是通过物流主体、物流行为和产业结构三个方面进行规制。目前，辽宁省也未出台专门性的物流业立法，这导致市场准入机制缺乏有效的监督，市场行为的规制不健全，政府的促进和保障机制薄弱。针对以上问题，调研组的专家学者提出以下建议：

　　第一，构建法律体系框架。一是修订物流主体法规范。建议修订我省的物流企业登记管理办法，与《关于工商登记制度改革的若干意见(试行)》的改革保持一致;二是修改物流行为法,删除《辽宁省邮政条例》涉嫌垄断快递业务的规定，对于农产品在流通过程中的行为也应提供相应地法律支持;三是制定产业结构法,这部分立法将作为工作重点。究其原由，我国尚未制定统一的物流法，更遑论地方性法规亦无此类内容，在此背景下先出台促进和鼓励性立法不失为明智之举。

　　第二，尽快启动《辽宁省促进现代物流业发展条例》的建议。我省应当尽快出台一部《辽宁省促进现代物流业发展条例》，全面规制现代物流业的定义、管理体制、物流行业协会的权责、物流业的发展规划、物流园区和物流配送中心建设、完善农村物流基础设施、发展生鲜农产品物流和冷链物流、综合运输体系构建、应急物流设施设备建设、保税港区和保税物流园区等海关特殊监管区建设、现代物流业发展专项资金、物流管理与服务公共信息平台建设、物流业标准化、供电保障、市区通行和停靠、统计台帐、第三方物流、行业物流公共信息平台、资产重组以及货代、船代等物流中介服务组织职能的完善等法律问题。

　　二、促进旅游资源整合及旅游业发展的政策法规研究

　　(一)促进旅游资源整合及旅游业发展的政策建议

　　辽宁省出台的一系列政策在推动旅游服务业发展过程中起到了举足轻重的作用。与此同时，旅游服务业发展过程中产生的如下问题需要相关的政策进行改进。首先，辽宁旅游资源整合过程中政府主导而企业发挥的作用微小，市场化的管理方式和运作方式亟待加强。其次，政府在管理过程中具有多头管理、政企不分、监管模糊等问题。最后，旅游经营中的机会主义和失德行为屡禁不止，旅游资源利用率低，开发方式粗放，旅游资源和文化资源破坏严重。基于此，调研小组建议：

　　第一，辽宁省各级政府及旅游主管部门应当建立健全本地区旅游行业管理的各项规章制度，建立和完善旅游投诉和行政复议机构，理顺管理体制，明确旅游管理部门职责范围和管理权限。

　　第二，加强旅游专项资金使用和管理的制度建设，提高资金使用效率。这些资金主要包括旅游规划编制、产业发展、基础设施建设、市场监管、人员培训等方面的资金投入。

　　第三，在辽宁省现有旅游资源用地基础上，结合全省及各市土地利用总体规划和城市总体规划，合理确定旅游用地的整体空间规划，优化结构布局，有效利用旅游资源。

　　第四，认真落实税收、价格优惠政策，加大对辽宁省旅游业的扶持力度。要全面清理涉及旅游业的行政事业性收费，取消和禁止国家和省行政事业性收费、政府性基金目录外的一切收费。对旅游企业的行政事业性收费，凡收费标准有上、下限额度规定的，一律按下限额度收取。

　　(二)促进旅游资源整合及旅游服务业发展的立法建议

　　《辽宁旅游条例》要根据我国《旅游法》，结合辽宁的具体情况进行修改。我国的《旅游法》涵盖了经济(促进)法、行政法和民法，《辽宁旅游条例》的修改过程中除了继续遵循《旅游法》的原则外，应该根据辽宁省的具体情况在经济(促进)法和行政法方面进行加强。具体包括以下几个方面。

　　第一，完善旅游管理机制，加强综合协调机制建设。在省、市层面建立旅游综合协调机构，成立由旅游、林业、水利、交通、供水、供电、环保、城市建设等部门组成的旅游综合协调机构。

　　第二，推动景区景点管理体制改革，加速所有权和经营权的分离。各景区可以实行“三权分离”。旅游资源“所有权属国家，管理权属政府，经营权属企业”。

　　第三，提升辽宁省级及各市级旅游发展规划的地位。旅游基础设施、旅游项目和旅游景区、景点建设的旅游发展规划应当纳入到各级政府的国民经济和社会发展总体规划之中，其他规划应当与旅游发展规划相协调。

　　第四，强化区域合作，为跨区域协作扫清制度障碍。辽宁应当加强同其他省特别是吉林、黑龙江和内蒙古的区域旅游发展政策法规的合作与协调，同时更为重要的是省内各行政区域内旅游发展政策法规的合作与协调，避免省内旅游政策法规的不协调，甚至相互抵触的情况。

　　三、推行审批负面清单制度

　　负面清单对于服务业的开放来说是把“双刃剑”。一方面，它符合国际通行规则，优化了政府与市场及企业的关系。适当引入竞争者，又将形成公平的市场竞争环境，加快促进服务业发展。另一方面，由于发展中国家的服务业基础薄弱，开放的程度若把握不当，将造成本国服务业者的生存危机。所以，调研组学者提出如下建议：

　　第一，科学界定“投资”涵义我国目前未在法律层面上对投资进行明确定义。上海自贸区的负面清单似乎将投资局限于外商直接投资，如设立经营实体、参股、收购等形式。如果我国负面清单列出的限制措施仅限于外商直接投资，则可能带来预期之外的开放，为实施负面清单留下隐患。因此，应首先明确“投资”的准确含义。

　　第二，完善投资管理配套制度。实施负面清单管理模式只是减少政府对投资的事前审批。为建立完善的投资管理体制，还应注重建设事中事后监管机制，主要包括外商投资安全审查制度、反垄断审查机制、社会信用体系、企业年报公示和经营异常名录制度、信息共享和综合执法制度、社会力量监管制度。

　　第三，负面清单应着力体现创新观念。在确保政府承担基本公共服务最终责任的同时，放开非基本的公共服务市场;将政府定价的范围主要限定在重要公用设施、公益性服务和网络型自然垄断环节;以政府购买公共服务为重点创新公共服务体制，加快事业机构去行政化改革，调动市场、社会组织的力量增加公共服务供给等。

　　第四，国民待遇有限开放。我国依旧还是发展中国家，与发达国家相比仍有较大差距，不能承诺给予外商投资大范围的国民待遇，相关外商投资条约必须适度，应当照顾我国产业发展的承受能力等实际情况，有条件、有选择地对外开放。闭关自守抑或提前开放、过度开放都不是科学发展的态度。开放应建立在统计数据及科学理论指导的基础上。因此，在外商投资准入的国民待遇问题上，必须循序渐进;即开放中既不过分强调民族企业的保护，也不过多、过快地追求国民待遇原则。

　　四、促进网络服务业发展的法律建议

　　(一)保障网络信息安全的法律建议

　　网络信息广泛传播为服务业的发展拓宽了渠道，但是也带来了巨大挑战。网络信息传播的安全是正困扰着使用网络进行生产和消费群体的问题。信息泄露、信息滥用和信息霸权是网络传播不安全的主要表现形式。

　　网络传播安全的法律问题主要有：一是法律的滞后性造成法制落后于网络信息技术发展，甚至法律被网络蚕食的局面;二是信息的边界难以界定造成法律的管辖权分属不明;三是现行法律的体系性失衡造成网络信息法制的混乱;四是个人隐私与社会安全之间的矛盾;五是信息地无国界流动造成国内法与国际法的冲突。对于以上问题，学者提出的法律建议是：

　　第一，平衡法律与技术。将法律、技术措施、个体自律三者结合起来。没有个体自律实践和技术措施，法律不会奏效。相反，如果没有法律框架，个体自律和技术措施也会变得不受约束，反而可能加深数字鸿沟。因此，虽然法律的发展总是落后于技术，但是技术措施也绝无可能单独发挥作用，必须被嵌入法律和个体自律实践中，形成社会、组织和个人之间的平衡，形成对网络信息安全的综合保护。

　　第二，平衡新法与旧法。基础法律的法律理念和基本制度仍然适用于网络空间。在网络信息安全保障方面虽然出现的新问题很多，但由于这是计算机和网络通信技术带来的结果，这个领域法律的匮乏和滞后性是全世界共同面临的问题。因此，在立法资源有限的情况下，应该考虑合理嫁接原有法律和新的网络技术条件之间的关系，既立足于传统又服从于网络，不仅要分析和把握网络信息的独特性，又要保留传统信息保护法律制度的本质和精髓。从而使法律由传统走向发展，形成新的法律原则以适应社会的发展。

　　同时，网络空间的无界性和虚拟性也使许多传统法制观念和法律规范难以改写和套用。因此只对已有的法律作出自我更改和调整是不够的，还必须在立法中体现技术的发展，适度保持一定的前瞻性，尤其在我国网络信息保护核心立法缺位的情况下，积极推动新法的制定和出台。

　　第三，平衡自由与责任。在网络信息法律关系中平衡自由与责任，一般来说，以下四项基本原则必须被遵守：一是目的特定原则，只有为了严格特定的目的，个人信息才能被收集和处理;二是使用限制原则，为了特定目的，应该收集最小数量的个人信息;三是质量原则，收集和使用的个人信息必须保证正确、完整，并且利用安全措施进行严密保护;四是公开原则，有关的人有权知道为了什么目的、收集什么信息、什么人能接触到这些信息、信息流向的终端以及信息收集和使用的后果等基本情况。在满足这四个原则的情况下表达与限制的边界更容易确定。

　　第四，平衡国内法与国际合作。网络的无边界全球化特征，决定了任何一个国家意图脱离国际社会，单靠自身力量来解决网络信息安全保护问题都是不明智的。不同国家针对相同的问题往往有不同的主张，各国自行立法不仅不利于网络空间信息安全争议的解决，反而容易增加新的法律障碍。只有平衡国内立法和国际合作二者的关系，完善国内网络信息法制，加强国际合作，建立全球协调的信息保护规范和司法协助规则，才能真正满足网络信息安全的法制保障需求。

　　(二)保障网络购物知情权的法律建议

　　近年来，电商成为服务业的一个重要分支，保障消费的知情权是维护有序的网络购物环境，推动服务业健康发展的重要方面。由于经营者的盲目逐利，消费者的自我弃权，监管者定位的规制失衡，导致消费者的网购知情权得到了侵犯，并无法得到法律的有效救济。

　　有学者提出如下建议：一是加强外部监管与优化内部自律。首先，制定一套成熟且合理的市场准入机制，从源头上做到有效预防。其次，推动经营者协会建设，促进网络购物行业自律。最后，完善信用评价体系，建立实时反馈机制。二是引入竞争法保护与重塑经营者价值理念。完善《中华人民共和国反垄断法》与《中华人民共和国反不正当竞争法》中对消费者保护的条款，有关司法和行政部门在消费者维权时应注意竞争法律的援引与适用。三是落实消费者保护法律实效与提升消费者自身能力。纵观我国消费者保护法律体系对消费者的保护条款，所涉及的法律关系主体除了消费者、经营者、政府，还有作为主要维权团体的消费者协会，加之法律法规间的冲突，使得消费者不能有效得使用法律维权。故而应使法律法规群变得系统化、易识别、便操作，并为之设计良好的协作机制。

　　五、促进医疗服务业标准化建设的法律建议

　　目前，医疗服务业标准化建设面临的主要问题有实现过程长、管理落后、医患矛盾突出和医疗保障不健全等方面。有学者对以上问题提出如下建议：

　　第一，重塑医疗服务管理体系，通过革新机制，加强和推动体系内横、纵双向机构间的有序协同合作。

　　第二，完善医疗保障支付制度，在总额预算控制的基础上，探索不同的支付方式改革模式，控制医疗费用的不合理上涨与医院规模的盲目扩张;科学测算患者在不同层级医疗机构的报销与自付比例，充分发挥保险补偿层次对患者流向的引导作用;依托现代信息技术，促进城乡间、异地间医疗保险支付系统的对接和整合，促进和优化异地报销流程与制度等。

　　第三，普及医疗文化理念。从医方来讲，医院应按照标准要求，围绕提高医院服务品质，充分整合资源，从提高医院管理水平、服务质量和诊疗水平，发挥医院特色优势等多个角度开展医疗服务标准化建设。就患方而言，不断利用媒体、教育、社区文化等资源和手段对医疗服务的利用方进行就医理念、就医习惯的培训与教育，形成如“小病进社区、大病进医院”之类的理性、科学的就医习惯与行为，促进患者群在医疗体系中的合理流动。

　　第四，完善与医疗业相关的法律，贯彻执行医疗服务法律法规、行业标准、地方标准，提升医疗服务质量。在医疗卫生体制改革面临重大转折的情况下,要通过确立医疗卫生基本人权保障原则、完善宪法社会保障权条款、制定卫生基本法、完善医疗机构管理法律法规、加强医疗机构监管、完善其他配套法律等途径推进医疗卫生体制改革,实现医疗服务的公平。加强医疗服务质量监管。明确医疗服务质量监管体系中的监管主体资格。逐渐改变政府部门进行直接的体制内监管的模式到政府部门运用体制外监管结果，促进良性的竞争环境和公开透明的环境。