十八大及十八届三中全会把新型城镇化建设作为推动农村社会发展的国家战略，赋予其承担破除城乡二元结构、促进农村经济发展、推进城乡一体化的重要使命。为深入学习和贯彻十八大及十八届三中全会精神，探讨新型城镇化进程中的法治保障，2013年11月23日，由上海、浙江、江苏、安徽三省一市法学会主办，安徽省法学会承办的第十届长三角法学论坛在合肥召开。论坛围绕“新型城镇化建设的法治保障”这一主题，主要就如何解决土地法律问题和农民权益保护问题进行了深入探讨。现将论坛的主要观点综述如下：

　　一.新型城镇化进程中应实行土地规划科学化、土地权利配置市场化、土地保护生态化

　　在新型城镇化建设进程中，关于土地主要涉及土地规划、土地权利配置、土地保护三方面的内容。

　　(一)土地规划科学化

　　与会专家认为，目前土地规划法律制度方面的问题主要有：规划体制不顺畅;规划理念不新;公众参与规划程度不够;规划执行力不强。这样带来以下后果：一是城市规划落后于城市发展。不少地方是边规划边建设，甚至是边建设边规划，规划的引领作用得不到发挥。二是乡村规划落后于乡村建设。农民的房子究竟该盖在哪里?农民不清楚，干部也不清楚。乡村规划落后造成土地资源极大浪费。三是城乡统筹规划落后于城乡统筹发展。长期以来，城乡规划分割、建设分治，城郊结合部往往成为“两不管”地带，带来集体土地未经征收就违法建设等问题。四是现行土地利用规划执行不力，已制定的规划经常变更或者被束之高阁，规划缺乏权威性和稳定性。

　　针对上述问题，与会专家认为应加强土地规划的科学性：

　　一是树立全新的规划理念。重视规划的规范和指引功能，真正确立开放式、全覆盖、片区发展和多规叠合的规划理念。强化国土规划对资源的统筹管护作用，尽可能满足空间需求和保证空间质量的协调统一，兼顾经济增长、城镇建设与环境保护平衡发展。

　　二是扩大公众参与。明确城乡规划各阶段公众参与的内容，不仅包括规划编制、实施和监督检查，也包括规划修改等。对公众提出的合理化建议应当采纳，未予采纳的，应当书面说明理由，提高规划的民主性与科学性。

　　三是建立集中统一的规划管理体制。要在完善城乡规划法律制度基础上，破除各部门各行业分管、各自独立自成一体、相互缺乏衔接的现行规划体制，把分散的规划职能统一赋予规划管理部门，建立定位清晰、功能互补、衔接协调的新体制。

　　四是加强规划法规执行力度。建立规划实施评估机制，引入城乡规划及规划变更的司法审查程序，强化对规划实施的法律监督、舆论监督和群众监督。

　　(二)土地权利配置市场化

　　对我国当前的土地市场化进程，与会专家认为存在以下问题：其一，国有土地过多采用无偿划拨或协议转让的方式出让。目前，我国国有土地出让方式主要有划拨、协议出让和“招拍挂”，其中， “招拍挂”是最符合市场经济运行规律。采用无偿划拨或协议转让的方式出让土地，不仅造成了大量土地不能充分有效利用，而且扰乱了土地市场化秩序，妨碍了土地市场化进程。其二，集体建设用地与国有建设用地未做到“同地同权”。集体建设用地必须先由政府将其征收为国有土地，然后才能在一级市场上进行出售。集体建设用地不能直接上市，土地增值的部分农民很难享受到。其三，政府在土地市场中扮演了多重角色。地方政府在集体建设用地流转、土地征收等行为中扮演着收益人、调控人、监管人和仲裁人等多重角色，而且以收益人角色为主，在一定程度上造成了市场扭曲。

　　针对上述问题，与会专家建议采取以下对策：

　　一是完善土地市场法制建设。要加快《土地管理法》修改进程，配套制定《农村集体建设用地使用权出让和转让条例》、《农村土地整治条例》等单行法规，在坚持以耕地保护为核心的土地用途管制制度的前提下，以土地权利配置市场化推进城镇化。同时要修改《担保法》、《物权法》等法律，规制土地产权抵押形式，促进农村土地产权的资本化，实现农村产权融资的制度化，破解集体建设用地使用权融资难题。

　　二是扩大国有土地有偿使用范围，增加以“招拍挂”方式出让土地比例。逐步取消土地市场上现存的“双轨制”,实行“单轨制”，减少非公益性用地划拨。

　　三是建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，创新农村集体经营性建设用地流转新路径。允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，使市场在资源配置中起决定性作用。

　　四是政府为土地市场化配置提供优质服务。第一，搭建交易平台，及时收集、整理、发布土地市场信息;第二，培育高质量的集体建设用地价值评估中介机构;第三，督促受让人及时履行合同义务;第四，合理引导金融机构和民间社会资本参与复垦农村闲置荒地和对旧村庄(“空心村”)实施改造，以增加建设用地面积和节约集约利用建设用地。

　　(三)土地保护生态化

　　对于土地保护，与会学者认为主要存在下述问题：城镇化进程的加快，导致耕地面积大幅减少;城镇化进程无序，导致城区盲目扩张，土地利用效率低下;土地的盐渍化、沙漠化、重金属化问题突出，土地污染问题较严重。

　　针对上述问题，与会专家认为可以采取下述措施：：

　　一是要牢固树立严守耕地保护红线就是保护和建设生态文明的理念。耕地的功能不仅仅事关农业生产、食物安全，更是生活空间、生态环境。应当根据生态规律去利用、保护土地，特别是对土地的生态性功能进行保护。国土资源管理应从重数量向质量和生态并重转变。

　　二是要着力构建土地生态安全体系。建立以规划计划管控、耕地占补平衡为手段的土地利用管控体系，重新核定平原地区城市用地的规划指标，严格限制平原地区城市的扩张，保护优质耕地。强化土地集约、节约利用，建立、盘活闲置和低效利用土地的激励约束机制，提高土地的利用效率;特别应重视土地污染性问题，实现新型城镇化建设与环境保护协调发展。

　　三是要尽快完善我国资源生态保护的法律体系。一方面，制定专门的资源生态保护方面的立法，如《自然资源保护法》。另一方面，《土地管理法》、《矿产资源法》的修改，以及今后制定的《土地法》、《国土规划法》等法律文件，都必须将生态文明的理念贯穿其中，实行资源保护法律生态化。

　　二.新型城镇化进程中应保障农民充分财产权、平等社会保障权、自主选择权

　　与会专家认为，在新型城镇化建设进程中，农民的财产权、选择权以及社会保障权最容易受到侵犯，所以，应着力保障和维护。

　　(一)充分保障农民土地财产权

　　土地承包经营权、宅基地使用权是法律赋予农民的合法财产权利。近年来，随着城镇化进程的加快，侵犯农民土地权益的现象有加重趋势。农民权益易被侵犯，根本原因是我国土地制度与管理体制改革还不到位，在农民土地权益保护方面仍存在重大制度缺失。除了土地承包经营权权能不完善外，征地范围过宽、对农民的补偿偏低、失地农民长远生计缺乏保障、农民宅基地权益法律法规不健全等问题都很突出。土地二元格局下的集体土地所有权残缺不全，集体和农民难以分享土地上的长久的增值收益。

　　充分保障农民土地财产权，应当采取下列举措：

　　一是全面核实土地面积。这包括农用地与非农用地。农用地的面积实际上远大于计税面积，有的地方可能多达20%--30%。在当时的背景下多报面积意味着要多交农业税和各种费用，而瞒报、少报土地面积可以减少土地的生产成本。现在查清的时机已经成熟：第一，农业税费已经取消;第二，国家按照田亩面积进行各种补贴;第三，征收后可以多获补偿。核查农用地实际面积，既有利于实现农民土地权益，也有利于国家或地区宏观决策。非农用地也要进行细致核查，这对于实施“增减挂钩”等政策是大有益处的。

　　二是继续依法做好农村土地确权登记。农村土地确权工作在许多地方已经展开，但实践中存在未经村民同意或授权就将村民小组所有的土地直接确权给村委会的做法，既与现行法律相悖，也会侵害农民土地财产权。应当依法做好农村土地确权登记工作，纠正与避免不合法的做法。

　　三是探索农村宅基地退出补偿机制。对在城镇有稳定职业和住所的进城农民，自愿腾退宅基地的，应当在市场价格的基础上，折价进行补偿。鼓励本集体经济组织成员之间有偿转让住宅、宅基地。

　　四是改革集体土地征收制度。其一，尽量缩小征地范围;其二，在征地制度框架内，主动改变土地级差收益的分配模式，适当扩大政府征地所得对农村和农民的补偿。通过占补平衡和挂钩项目，从城市的土地收益中拿出较大比例返还给农村，用于土地整治和补偿放弃宅基地与承包地的农民，让农民分享工业化、城市化带来的土地增值红利。

　　(二)切实落实农民的社会保障权利

　　城镇化进程中存在下述体制性、制度性问题亟待解决：一是社会保障发展水平不平衡。城乡之间、不同区域之间、不同社会群体之间社会保障待遇水平差距较大。农村地区保障水平较为滞后，一些基本保障制度覆盖面还比较窄。不同群体之间和群体内部待遇相差较大，有的成为可能影响社会稳定的因素。二是社会保障项目衔接不顺畅。随着城镇化的推进，加强城乡社会保障相关制度整合、衔接的要求日益高涨，整合、衔接的难度不断加大。如当前的养老保险就有企业职工养老保险、城镇居民社会养老保险和新农保，不同类别保险的参保范围、缴费标准、保障待遇相差很大。

　　落实农民的社会保障权利，当前亟需做到以下几点：

　　一是把进城务工农民纳入城市公租房、经济适用房、廉租房等住房保障体系范围，对于在城市稳定就业一定年限、有一定经济能力的农民工，在保障性住房上给予市民待遇，比照城市居民收入标准，提供廉租房、经济适用房、限价商品房。

　　二是制定《进城务工人员权益保护条例》等法规，为农民工权益保护提供明确具体的法律保障。同时把促进农村劳动力向城镇有序转移，保障农民工的合法权益，纳入经济和社会发展总体规划，建立城乡一体的人力资源市场和就业管理制度，明确农民工基本生活条件、岗前培训、再就业资助等方面的具体规定。

　　三是探索城乡社保体系对接方式，在养老保障、基本医疗和社会救助等社会保障城乡对接并轨上取得突破，建立城乡一体的社会养老保障、社会基本医疗保险、社会救助体系。

　　(三)尊重、保障农民自主选择权利

　　从本质上说，城镇化是一个自然的历史过程，是与经济发展相伴的社会现象，是农村人口向城镇逐步转移的过程，也是城镇基础设施和公共服务向农村地区和农村人口覆盖的过程。因此，以市场为主导、政府妥善引导，仍然是城镇化需要坚持的路径。但在实际操作中，很多地方政府按照行政手段强力推进的惯性思维来理解城镇化，认为城镇化就是城市建设，就是搞投资上项目。有些地方官员出于政绩冲动，“强迫上楼，与民争利”，热衷于大拆大建，盲目追求城市的扩张，而无视城镇化中人的基本尊严和财产权利，城镇化异化成为政府主导下的一种非理性的造城运动。

　　解决上述问题，关键是尊重、保障农民的自主选择权利。新型城镇化不是单纯追求城市发展的规模与速度，它必须以民生改善为根本目的，以尊重农民自主选择权为前提。强制农民进城，不仅是把好事做坏，甚至可能引起社会不稳定。作为政府，当前需要做的是为农民自主选择提供便利：

　　一是要改进现有的农地产权配置状态，让农民在原先已拥有的土地产权基础上，进一步拥有农地的处置权和交易权，方便他们在固守土地和迁移城镇中作出选择。

　　二是要消除农民选择进城的户籍制度障碍。二元户籍制度阻碍农民自由迁徙，使他们无法共享改革发展成果。当前亟需改变将户籍作为社会资源分配依据的做法，制定统一的户籍法律制度，实行全国统一的居住证制度，逐步剥离附加于户籍制度上的福利待遇。