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马怀德:完善行政诉讼制度 化解官民社会冲突

时间:2012-07-27   来源:  责任编辑:admin

  中国政法大学 马怀德

  当前,我国改革开放进入了关键的攻坚期,空前的社会变革给我国社会带来巨大进步和活力的同时,也带来很多社会矛盾和问题。各种涉及人民群众切身利益的社会矛盾日益凸现。依法化解社会矛盾、维护社会稳定对于保障人民安居乐业,促进社会和谐健康发展与长治久安具有重要意义。行政诉讼作为一种监督行政权力行使、保障人民群众合法权益的法律制度,对于化解社会矛盾特别是由行政权力引起的官民冲突具有特殊意义。

  一、当前我国社会矛盾的特点

  我国目前的绝大多数社会矛盾为涉及的是具体利益矛盾,是非对抗性的、非政治性的人民内部矛盾,是可控的、可预防的、可化解的。

  (一)当前我国社会矛盾的主要类型

  通过对当前我国社会矛盾所涉及的关系主体与利益内容作观察,我们可以将社会矛盾区分为与公权力直接相关的社会矛盾、私人主体间有关民事纠纷的社会矛盾以及以犯罪形式存在的社会矛盾三大类。

  1、与公权力直接相关的社会矛盾(官民社会冲突)。

  与公权力行使相关的社会矛盾是指个人和私人组织因与公权力主体在具体利益方面存在冲突和争议而引发的社会矛盾。与公权力直接有关的社会矛盾在我国社会矛盾类型中居于主导地位,是最需要关注、最需要下功夫进行化解的矛盾。一方面,部分人民群众的权益受侵害状态长期得不到有效纠正,社会矛盾长期没有得到化解;另一方面,部分人民群众对基层的政府和法院失去信任,在心中产生怨气和不信任感。这种社会矛盾一旦失去控制,极易引发极端暴力事件和群体性事件,严重危害社会稳定。与公权力直接有相关的社会矛盾集中于以下几个领域:

  (1)农村土地征收征用及村务方面的社会矛盾。

  (2)城镇房屋拆迁方面的社会矛盾。

  (3)国有企业改制方面的社会矛盾。

  (4)企业军转干部和复员退伍军人方面的社会矛盾。

  (5)重大工程移民安置补偿方面的社会矛盾。

  (6)部分领导干部违法违纪、作风不正等方面的社会矛盾。

  (7)涉法涉诉方面的社会矛盾。

  2、私人主体间民事纠纷方面的社会矛盾。

  3、以犯罪形式存在的社会矛盾。

  此外还有极少数社会矛盾属于历史遗留问题所造成的社会矛盾以及少数国内外敌对势力挑起的矛盾。

  (二)当前我国社会矛盾的主要特征

  当前,我国处在错综复杂的社会转型时期,社会矛盾的总体态势呈现如下几个特点:

  1、社会矛盾数量多、涉及领域广。

  2、社会矛盾表现方式呈现过激化、暴力化倾向。

  3、群体性社会矛盾开始呈蔓延趋势,数量激增。

  4、社会矛盾呈现私权利之间社会矛盾和私权利与公权力之间社会矛盾相互交织的现象。

  5、社会矛盾的信息化传播、网络化表达。

  6、社会矛盾多发生在基层。

  (三)公权力行使不当是引发社会矛盾的主要原因

  公权力行使不当往往是引发大多数社会矛盾特别是官民冲突的直接原因。具体而言有以下几种情况:

  1、决策违法或不当。

  2、执行违法或不当。

  3、行政不作为。

  4、程序不透明,信息不公开。

  二、行政诉讼是化解社会矛盾的重要途径

  (一)行政诉讼在化解社会矛盾方面具有独特性

  1989年《行政诉讼法》建立的行政诉讼制度是我国三大诉讼制度之一,是解决行政争议的基本制度,也是化解社会矛盾特别是官民社会矛盾的主要渠道。行政诉讼在社会矛盾化解中具有特殊的作用与意义。

  与行政权行使直接相关的社会矛盾横跨了我国当前社会矛盾的各个类型,而且是其中居于主导地位的、有巨大社会影响和潜在社会危害的一类社会矛盾。而行政诉讼的目的和本质就是解决行政争议,化解行政机关与相对人之间的社会矛盾,控制和规范行政权行使,维护和保证相对人合法权益。因此,化解与行政权行使直接相关的社会矛盾是行政诉讼的基本目的和功能。

  就社会矛盾频发的主要深层次原因来看,行政权力行使不当、履行职责不到位是我国当前社会矛盾频发的主要深层次原因之一,而且是官民社会矛盾爆发、群体性暴力事件频发的直接原因。

  (二)行政诉讼在化解社会矛盾方面所存在的问题

  由于一些内部、外部原因,行政诉讼在化解社会矛盾方面还存在一些问题,这些问题也在很大程度上制约了行政诉讼功能的发挥,具体表现在:

  1、少数行政机关对行政诉讼仍怀有抵触情绪,对行政审判不予配合。

  2、行政诉讼人均案件数量畸低,行政相对人诉讼观念有待提高,相对人对司法不信任。

  3、行政审判阻力大、从事行政审判业务的法官独立难。

  4、行政案件审判质量有待提高。

  5、行政诉讼制度有待进一步完善。

  以上这些问题使得法院很难独立、公正地审理行政案件,行政相对人提起行政诉讼的成本非常高昂、且面临很多非法律风险,特别由于目前司法腐败还比较严重,普通民众对行政诉讼不是很信任,在面对强大的地方政府及其部门时,转而试图抱着“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”的心理,通过越级上访、集体上访、群体性事件等非正常渠道去实现自己的诉求,非但原来的社会矛盾没有化解,还容易引发新的更大的社会冲突。

  三、如何发挥行政诉讼在社会矛盾化解中的作用

  针对我国行政诉讼在化解社会矛盾方面所存在的现实问题,为了切实有效地解决行政争议、化解社会矛盾、维护社会稳定,应寻求积极的对策予以应对。

  (一)修改《行政诉讼法》

  修改《行政诉讼法》,是完善我国行政诉讼制度的当务之急。其中,修改可以尝试从以下方面着手:

  1、增加“解决行政争议”的目的。

  2、明确规定法官独立。强化法官在案件审理中的独立地位显得非常必要,只有这样才能既排除来自法院外部机关、个人的干扰,又避免法院内部的干涉,从而保证案件审理的公正。

  3、将行政规章以下行政规范性文件纳入受案范围。为解决当前行政诉讼受案范围过窄的问题,建议将行政规章以下行政规范性文件纳入受案范围,并建议规定由人民检察院以公益代表人的身份提起行政诉讼。

  4、确立司法权威,破解“执行难”难题。建议在修改《行政诉讼法》时增加相关规定,强化完善执行的程序并增加保障执行的手段,如确立“藐视法庭罪”,改善司法环境、提升司法权威。

  5、完善管辖制度。行政诉讼被告的特殊性,使得地方政府的法外干预严重影响行政审判的独立和公正。从而通过提高审级、指定管辖等方式,解决基层法院遭受外来干预等问题。

  6、确立公益行政诉讼制度。建议在我国确立公益行政诉讼制度。公益诉讼是为了纠正公共性不当行为,而某些不当的公共性行为可能与提起诉讼的人并不存在个人利益关系,因此需要赋予检察机关、社会团体和普通民众在行政行为损害公共利益时的起诉资格。

  此外,还应进一步完善证据规则、行政裁判的类型以及调解制度等。

  (二)加大宣传,提高全社会对行政诉讼的认识

  在注重行政诉讼制度建设的同时,应当更加重视培育全体社会成员,尤其是行政机关及各级领导干部的依法行政观念和诉讼观念。

  (三)改革司法体制机制

  法院体制改革非一朝一夕即可完成的宏伟事业。好的外部执法环境“等不来”、“靠不来”,要靠每个公民、社会各部门和法院共同去努力争取。我们每个人都可能是司法不公正的潜在受害者,我们每个人都可能是不断蔓延的社会矛盾特别是群体性暴力事件的潜在受害者,我们每个人都可能是社会动荡、社会混乱的潜在受害者。从这个意义讲,完善行政诉讼化解社会矛盾,是每个公民的责任,每个公民都有义务努力实现司法公正、维护社会稳定、建设和谐社会。

  最高人民法院副院长江必新:现在进入互动阶段。

  提问1:我非常赞赏减少领导批示的问题,如果领导不批示那么如何体现领导的权威?领导不批示,电话通知如何办?

  提问2:中央提出了深化体制改革,如何通过文化建设能够化解中国当前的社会矛盾能排解民众把希望寄托在上访的问题上?

  马怀德教授:首先,关于领导批示,领导的电话通知等这些方式能不能避免,尤其是在领导行使它的权利的时候这种方式是不是一种适当的方式,我认为领导的各种权威可以用不同方式体现出来,没必要表现在对已经发生或持续多年的问题做出决策上,贸然的作出结论性意见可能会引发新的矛盾。领导是层层向上的,不断往上升级问题,问题反而无法解决。因此要依法解决,要尊重司法解决的权威,领导可以增加指导,但是没有必要具体批示案件解决案件。

  关于增加调解增加合理性审查的问题,争议本身是法律性争议,也涉及到自由裁量的争议。文化体制改革文化发展对解决矛盾有什么意义,社会主义核心价值体系的重要内容是不断发展不断完善的,社会主义法治也应该成为主要内容。应该有一个社会主义法治纲要,从社会各个领域包括公众等方面,遵循法律渠道解决问题。

  最高人民法院副院长江必新:把引起官民矛盾的原因归结为形式的不正当、不规范引起的,应该说是抓住了我国现实中的主要矛盾以及矛盾的主要方面。作者通过分析总结把回归法治作为化解社会矛盾的根本之道,我认为是切中时弊的,我个人是赞成这些观点的。如果采取规范化、非法的方式解决矛盾,可能使矛盾越化越多,有可能永远的不到一个很好的解决。

  有几个问题我需要进一步的澄清,马教授认为矛盾主要是公权力行使不当引起的,我觉得也越该分析其他的原因。从我处理行政诉讼的角度来看,上访率上诉率非常高,其中,三分之一的问题是无理取闹的,三分一的问题是法律政策有问题。从这个分析来看,主要矛盾主要方面我们应当高度重视,但不要忽略其他方面问题的解决。弱化行政化的处理方式,我认为它的实际意义是指非规范化的方式是个体化的解决上访的问题。行政复议也是一种行政处理方式,但只要是规范就能够产生好的作用的。我们所要避免的是非规范化的非法制化的方式解决问题。在诉讼制度诉讼程序的环节还要考虑体制的问题,没有体制作保障这个问题是很难解决的。怎么样来解决法律本身的正当性,法治是不是具有正当性,它的公平正义的含量,是不是与我们所期望的那么大,怎么样来提高我们法本身的含量的问题。

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