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报告人熊寿伟:京津冀地区跨区划法院集中管辖制度的探索与思考

时间:2017-08-22   来源:  责任编辑:xzw

熊寿伟

  熊寿伟:尊敬的各位领导,大家下午好!感谢中国法学会在这么重要的日子,给我这样的机会,来参加这次中国青年法学论坛学术交流活动,能够与我仰慕已久的各位师长、前辈直面交流,我感到非常的荣幸。我是来自北京市第四中级人民法院行政庭熊寿伟,我从去年开始执笔最高法院重大司法调研课题,跨区划法院改革研究。京津冀跨区划法院集中管辖制度研究是本调研课题的阶段性研究成果,去年获得了全国法院学术讨论会一等奖。虽然有过获奖经历,但我深知法院系统的学术研究水平和学界的学术研究水平是有天壤之别的,今天能够站在这里,我心情忐忑,恳请各位领导、前辈批评指正。

  我的发言一共分为四个部分,一是本改革实践现状。二是需要厘清的几个问题。三是对京津冀跨区划法院集中管辖制度构建的意见建议。

  第一部分,京沪两跨区划法院管辖改革实践现状

  北京四中院和上海三中院是两个跨区划法院改革的重要阵地,所以我对这两个法院的管辖规定及案件审理情况做了一个梳理。从图片可见,两院的规定差别是比较大的,比如上海三中院不办理民事案件;而北京四中院除了行政案件仍然审理民刑案件。从管辖级别上看,上海三中院管辖二审行政案件,似乎定位为二审法院;北京四中院仅管辖一审行政案件,似乎定位为一审法院。京沪两院管辖规定的局限体现在三个方面,一是两院的案件范围均未突破原直辖市中级法院的管辖范围。二是对跨区划的因素强调过多,忽视案件本身具有的重大、易受地方干扰、专业性等因素。三是对管辖案件范围规定不具体,操作性不强。从案件数量上来看,北京四中院的案件总量是上海三中院的三倍,案件类型较为全面,但行政案件的比例仍占到75.2%,与上海三中院差距不大,说明北京四中院在平衡“案件保有量”和“行政审判专业化”方面更显拿捏有度。在对两院案件数量的梳理过程中,我发现一个重要的问题,就是两院案件总数太少,较之普通直辖市中级法院的案件量,仍有较大差距,可以说难以支撑一个直辖市中院的规模。从案件类型上来看,两院审理的案件都凸显了跨区划法院管辖内容上的特殊性,比如突出行政案件以及审判专业化,但是两院的案件类型均未表现出社会影响力、涉案标的、量刑期限等方面的典型特征。值得注意的是,上海三中院审理了一定数量的公安、司法、质检领域的案件,相对应的是北京四中院审理的涉房屋拆迁以外的其他类型案件极少,其审理的案件基本上都是目前官民矛盾最为尖锐的行政领域。结合两院的案件数量来看,四中院以被告的身份来分流行政案件的做法,更容易将或涉众广、或影响面大、或与地方经济建设有重大关联的案件筛选出来。这种分流行政案件的方式可以为京津冀跨区划法院所参考。从审理效果上来看,两院的立案率、实体裁判率、上诉率、发回重审和改判率相较于往年有了较大好转,但最关键的行政机关败诉率,仍然不尽如人意。一定程度上可以说明,京沪两院跨区划审理行政案件已经在难度较小的程序领域体现出抗行政干扰的能力,但是在实体判决结果上,仍然力有不逮。

  第二部分,京津冀跨区划法院集中管辖案件需要厘清的几个问题

  要实现京津冀地区案件集中管辖,首先要明确的是,是否必须通过建立跨区划法院的模式来实现集中管辖。关于京津冀地区案件集中管辖的方式,主要有以下三种设想:第一种是由“专门法院管辖专门案件”,目前京津冀地区成立的专门法院仅仅只有知产法院和海事法院,这两类案件的数量很少,意义有限。短时期内,京津冀地区也不可能迅速组建其他门类的专门法院,因此此设想不可行。第二种是由“普通法院异地管辖案件”模式,该模式增加了当事人的诉讼成本,如果长期推行,还将形成新的干涉,失去异地管辖的去行政化意义。第三种是由“跨区划法院集中管辖特殊案件”,该方式的优点是,其一,可以避免案件受到地方行政干预,实现审判独立,减少相关利益方的异议;其二,可以体现诉讼专业化的特点,提高专业案件的处理效果;第三,有利于统一区域的法律适用,推进区域的协同发展进程;第四,还可以节约司法成本,最大效率地利用跨区划法院解决京津冀地区特有的社会与经济发展难题;第五,已有北京四中院和上海三中院利用铁路法院改制成功转型,实现对特殊案件跨区域集中管辖的先例,证明了该方案的可行性;第六,灵活、可塑,不排除在条件成熟后将跨区划法院转化为专门法院管辖某一类案件的可能性。所以说,“跨区划法院集中管辖模式”是当前条件下,实现京津冀地区案件集中管辖的首选方案。

  以跨区法院的形式实现京津冀地区案件集中管辖,还需要界定的一个前提就是现阶段京津冀跨区划法院所承担的特殊司法职能。第一个司法职能是去行政化。我国设置跨区划法院,目的是对司法辖区与行政辖区高度重合的原有格局的有效补充和修正,从微观上使得普通法院的一个审判庭对地方行政权的监督,转变为一个与地方行政权力没有千丝万缕关系的独立的法院的监督,从而切断司法权对行政权的依附。可以说,构建跨区划法院极其管辖制度的起点是防止地方行政权对中央司法权的蚕食,终点是实现审判独立与司法公正。京津冀跨区划法院的第二个司法职能是专业审判。一般而言,跨区划法院的设置还要有高度的专业化程度为依据。例如,德国行政法院的设置原因之一为“原有的行政法院设计已经无法满足德国社会对专业审判的需求”。目前,我国大面积受行政机关掣肘的案件主要是行政案件,而且目前普通法院行政法官专业化水平比较低,不能适应行政审判日益复杂的专业性要求,因此必须强调跨区划法院行政审判的专业性。

  京津冀跨区划法院除了承担特殊的司法职能,其定位也比较特殊。第一个需要注意的是,任何改革都不能一蹴而就。设置跨区划法院的探索是长期的,京津冀地区跨区划法院只是这个发展过程的探索期。当前,京津冀跨区划法院的管辖体系的设置,不能“一步到位”,而应着重解决以下两个难题:①京津冀跨区划法院不存在像普通法院一样的对口上下级特殊法院,其需要在级别管辖和管辖事项上与普通法院实现对接。②不宜进行专一的行政审判,现阶段如完全排斥民刑案件,就将面临案件数量过少的窘境。第二个需要注意的是,京津冀跨区划法院的管辖范围应当是以行政审判为主的包含民事和刑事案件的多元化管辖格局。第三个需要注意的是三地的差异。

  三地的差异主要表现在三个方面,一是三地的政治地位不对等。京津冀协同发展突出的是“有序疏解北京非首都功能”的战略核心,京津冀协同发展仍然是以北京市的需要作为第一要务,这就造成了事实上的不对等。二是三地司法现状不同。比如三地案件数量差异较大,三地行政案件效果也各有特点。最重要的是,三地自然条件差异大。比如GDP总量、人口数量、地理面积,这些都需要在制度构建时特别予以考虑的地方。

  通过以上分析基本可以确定京津冀跨区划法院集中管辖的方式。在级别上,分流提级。提级管辖的优点是审级高、独立性强、案件质量有保障。但提级的集中管辖模式有“矛盾上移”之虞,因此应当考虑在审级上对案件进行分流。在事项上,分流集中。分流集中是指集中部分案件至跨区划法院审理,其他案件仍由普通法院审理。该方式既可以实现司法辖区与行政区的适当分流,又能保持案件数量合适,同时兼顾三地群众的司法需求,也给跨区划法院的发展预留空间。目前京沪两跨区划院均采取的是分流集中模式,两院的实践也证明了该模式的可行性。

  第三部分,京津冀地区跨区划法院集中管辖制度构建建议

  管辖原则。一要因地制宜、因需设置。根据改革进程和管辖区域的变化,不断调整管辖范围。二要平衡“专业”与“多元”、“ 集中”与“分流”。因此,京津冀跨区划法院集中管辖体系的构建应当把握案件数量、专业审判、去行政化、三地差异之间的平衡度,以行政案件为主要审理类型,以特殊民刑案件为必要审理内容,合理分流案件,分阶段完善管辖内容,直至探索出一条适合京津冀地区乃至我国国情的跨区划法院集中管辖模式。

  管辖层级。关于京津冀跨区划法院级别设置,主要有三种设想:一是设置在高院一级。这一做法容易导致过分夸大跨区划,而且不能解决基层的去行政化压力,还可能导致大量案件上移,日后一旦铺开,案件压力不可想象。二是在基层法院一级设立京津冀跨区划法院。如果设立跨区划的基层法院,可能会涉及到与它对应的多个省市的中院里向谁上诉的利益之争,如果直接向高院上诉,又会突破原有的法院组织法,进退两难。笔者认为京津冀跨区划法院适宜设置为中级法院。首先,中级法院是承上启下的关键。何帆老师在他的《论上下级法院的职权配置——以四级法院职能定位为视角》一文中论述了,中级法院的职能是“分流案件”“依法纠错”,如将京津冀跨区划法院设置为中级法院,其既能分流部分基层法院审理的特殊案件,又能对部分普通行政案件进行二审监督,还能为高级法院分担部分案件压力。其次,可以将原属于普通中级人民法院管辖的特殊案件纳入管辖,避免突破现有级别管辖的规定。最后,依托铁路中级法院建制较为现实并有先行经验。

  综上,从级别管辖的角度,京津冀跨区划法院负责:①特殊案件的初审。如对京津冀跨区划法院的判决、裁定不服,则上诉至跨区划法院所在地高院。②部分普通行政案件的上诉审。为了突出行政审判的专业性和案件数量的控制,京津冀跨区划法院应当仅仅受理部分普通行政案件的上诉,其他普通民刑案件不适宜上诉至京津冀跨区划法院。赋予当事人选择权,可以选择上诉到一审法院的上级法院,也可以选择上诉至京津冀跨区划法院。

  随着《人民法院组织法》修改、省内人、财、物统管的落实,跨区划法院体系更加完备,配套更加成熟,京津冀跨区划法院的管辖级别和管辖事项,可做相应调整。笔者的一点展望,论文中并未展开,可以请大家看一下。简单来说就是在探索阶段的下一阶段完善阶段,京津冀跨区划法院仍然审理民事刑事案件,成立了京津冀跨区划高级法院,京津冀跨区划中级法院的案件可以上诉至京津冀跨区划高级法院。在成熟阶段,跨区划法院仅审理行政案件,并且已设置体系较为完整的京津冀跨区划初审法院及京津冀跨区划上诉审法院。

  下面回到正题。总结一下,京津冀集中跨区划法院管辖案件的标准。1、易受地方干扰;2、跨地区重大利益之争;3、涉及重大民生利益、具有公益性质;4、案件数量适宜;5、排除纯粹的跨区划因素。具体落实,京津冀跨区划法院管辖的下列特殊案件:

  (一)行政案件

  1.以北京市区县政府为被告的案件

  2.以北京市区县政府机关、乡镇政府为被告的房屋拆迁引发的土地资源行政管理案件

  3.以津冀两地区县政府为被告的房屋拆迁引发的土地资源行政管理案件

  4.提出规范性文件附带审查要求的案件

  5.涉行政诉讼的建设用地使用权出让合同纠纷

  (二)民事案件

  1. 涉案标的在3亿元以上,且侵权行为地、危害结果发生地或案件影响范围涉及两个以上区域的;或则涉案标的在3亿元以上,原被告来自不同区域或在多地经营的,重大环境污染、食品药品安全、消费者权益保护案件以及公益诉讼

  2.涉案金额在3亿元以上的委托借款、信托借款和综合授信、保理合同纠纷

  3.保险纠纷

  4.纳入国家计划调整企业的破产案件

  5.政府主导的房地产开发、经营、建设工程案件;涉政府机关为当事人的异议登记不当损害责任纠纷、虚假登记损害责任纠纷。

  (三)刑事案件

  1. 可能判处无期徒刑及以上刑罚的,跨地区重大职务犯罪案件、跨地区有组织犯罪案件、跨地区恐怖性犯罪案件、跨地区重大破坏环境资源案件、跨地区重大食品药品安全案件以及跨地区的严重金融诈骗类案件。

  2.市级以上地方党委、政府组成人员、人大代表、政协委员、司法工作人员,以及省部级以上领导干部等特殊主体职务犯罪案件。

  3.知识产权犯罪的案件。

  4.海关侦查的、可能判处无期徒刑及以上刑罚的走私犯罪案件、涉税犯罪案件。

  5.“大交通运输类”犯罪案件

  本条第一款第三项案件当事人选择当地普通法院诉讼的,本条第二款案件当事人约定排除京津冀跨区划法院管辖的,应当由普通法院管辖。

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