基于海权视角的中国海洋法律体系健全研究

大连海洋大学 刘海廷 教授

　　大连海洋大学刘海廷教授主持完成的中国法学会项目阶段性成果，深入分析了当前我国海权面临的主要问题，对健全我国海洋法律体系提出了一些政策建议。

　　一、当前中国海权面临的主要问题

　　当前中国海上形势极为严峻，岛礁被侵占，资源被掠夺，海道经常受到干扰，海上纠纷与争端不断，周边国家海上力量发展迅速，海洋大国又纷纷介入，向海方向成为对我安全的主要威胁。

　　1.中国与周边国家海上划界任务艰巨复杂

　　1982年签署并在1994年生效的《联合国海洋法公约》对领海的宽度做了明确的规定，海域划界是《联合国海洋法公约》生效后沿海国执行该公约时突出而又艰巨的任务之一，其特点是划分海上边界(或称海上疆界)的潜在矛盾表面化。中国濒临的渤海、黄海、东海、南海的自然面积总和约为470万平方公里。按照《联合国海洋法公约》的规定和历史上我国对有关海域的权利以及我国的一贯主张，我国可管辖的海域约为300万平方公里。其中除了渤海是我国内海外，其它海域由于受到地理条件的限制都与相邻、相向的周边国家存在着海域划界矛盾，同时与一些国家还存在着岛屿主权的争端。我国目前面临的海上划界和维护海洋权益的任务相当复杂和艰巨。

　　2.中国海洋国土屡遭侵犯

　　根据1958年《中华人民共和国政府关于领海的声明》的有关规定，我国领海的面积大约是38万平方公里。而现在按照《联合国海洋法公约》的规定和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》的规定，可划归我国管辖的海域面积大约是300万平方公里。国家海防的范围由过去的38万平方公里一下扩大到300万平方公里，这是中国疆域史上前所未有的重大变化。这不仅是一个数量上的巨大变化，更要求行政管辖和国防力量配置的适应。目前中国海洋国土大部分尚处于失控状态，应当管辖而尚未依法管起来，导致外国势力乘机多方面、频繁地侵犯我海洋权益。

　　3.中国海上通道的安全受到各种因素干扰

　　中国海上通道的安全既有传统性质的安全威胁，也有非传统性质的安全威胁。中国西行航线所面临的传统安全威胁主要有：一是地区冲突与动荡，如印巴矛盾与冲突，中东、海湾、西亚国家与美国等西方国家间的矛盾、冲突甚至战争，特别是美国发动对伊战争后中东局势持续动荡，短期内难以安定。二是沿岸国家的内乱及其外溢，如东部非洲的仇杀与武装冲突等均对海上通道安全带来不同程度的威胁。三是领土争端和相邻国家就海上重叠区进行激烈争夺，如日俄北方四岛(俄称南千岛群岛)之争、韩日独岛(日称竹岛)之争、中日钓鱼岛列屿(日称尖阁列岛)争议、南中国海纠纷等。四是历史遗留问题，如台湾问题、朝鲜半岛问题特别是朝核问题引发东北亚的紧张局势存在较大不确定性。五是沿海国家出于国家安全利益试图对自由通道进行控制。非传统安全威胁中，海盗和恐怖分子等对中国海上通道安全的影响最大。在中国西行航线上集中了世界5大海盗多发带：西非海岸、索马里半岛附近水域、红海和亚丁湾附近、孟加拉湾沿岸和整个东南亚水域。从20世纪90年代末开始，海盗对我海上通道安全的威胁已经开始显现。

　　4.中国海防面临着周边海上力量的威胁

　　冷战结束后裁军浪潮席卷世界，但在亚太地区军力却有增无减，出现了逆裁军的倾向，特别是各国竞相调整海上发展战略，多管齐下重点大力发展海军，反映了亚太形势的复杂性和军事热点已由陆地转向海洋，并对中国海防安全构成严重威胁和挑战。

　　美国为防止亚太地区出现的挑战，20世纪90年代中期美国开始把中国作为遏制对象，到90年代末基本形成了对中国合围势态。另一方面也为显示其在亚太地区的军事存在，巩固其在太平洋的战略基础，美国在太平洋扩大了其活动范围。

　　俄罗斯也开始把眼光逐渐向亚太地区转移，太平洋沿岸成为俄罗斯海军战略重点地区。俄罗斯重点加强了太平洋舰队的建设。在此基础上，太平洋舰队曾多次出航东中国海、南中国海甚至马六甲海峡，旨在保卫远东的经济利益和资源。

　　日本极力鼓吹美、日、台、菲联手形成对中国的“包围圈”，继续维持其对我国海洋的“半封锁状态”。为此目的，日本与美国在1996年和1997年签署了《日美安全保障联合宣言》和《日美防卫合作指针》，并在1999年制定了《周边事态措施法》，扩大了原有的防御范围和对象，将目标直指中国大陆、台湾、南海。

　　中国周边强大海上军事力量的存在及其军备竞赛，一方面增加了相关国家的危机感，并增大了相关国家爆发海上冲突的可能性，对地区整体安全构成严重威胁。另一方面对中国东部沿海一带的弧形区域形成了战略挤压，从而直接威胁到中国的海防安全。

　　二、世界主要海洋国家的海洋立法现状

　　《联合国海洋法公约》生效以来，许多沿海国家不失时机地实施了加强海洋管理的一系列重要举措，重新确立海洋发展目标，调整国家海洋战略及海洋政策，颁布海洋管理法规，在《公约》的框架下，结合国内法形成新的海洋法律体系，利用自身力量维护国际海洋秩序。

　　1.加拿大的海洋立法状况

　　1996年12月18日加拿大根据国际海洋新形势以及国内海洋管理现状，颁布了世界上第一部综合性的加拿大《海洋法》(于1997年1月31日生效)也被称之为“海洋宪章”。这部法律的公布与实施是全球海洋立法的一次创举，由此加拿大也成为世界上第一个有综合性海洋法律的国家。

　　作为一部综合性很强的法规，加拿大海洋基本法有其独特性：第一，成立了海洋事务机构委员会，即设立专门而统一的机构来协调与海洋有关的一切政策与规划，渔业与海洋部长批准的条例与法案具有同等法律效力；第二，注重两项原则，即在坚持综合管理的大方针下，又同时要坚持可持续发展原则以及风险预测原则；第三，此法具有强有力的可执行性，条文中详细而明确规定了各执法部门权限以及对违规操作者的惩罚措施等，使得本法未被束之高阁；第四，有完善的海域划分以及渔区制度，即对于内水、领海、专属经济区以及大陆架等，从各自领域范围以及区域所拥有的权利做了详细规定;为保护渔业利益，在建立专属经济区制度的同时保留了渔区。

　　2.日本的海洋立法状况

　　2007年4月日本国会通过了《海洋基本法》与《海洋构筑物安全水域设定法》两部法律，并于同年7月20日同时生效。日本《海洋基本法》的通过，使原本各自独立的国土交通省、外务省、经济产业省、防卫厅、总务省、文部科学省、环境省、农林水产省等八个负责海洋政策省厅合为一体，成立了“综合海洋政策本部”，对海洋统筹管理。海洋政策本部直属内阁，即内阁总理大臣担任综合海洋政策本部部长，由其负责、指挥以及监督本部所有海洋事务。这种将法律政策贯穿到海洋立法中的做法是值得我国学习的。

　　日本海洋基本法的特色体现为：(1)立法目的在于通过立法来拓展日本所管辖海域的空间范围。此法的通过标志着日本的新海洋战略已经形成。(2)日本的新海洋政策的目的是要通过立法来扩展本国外大陆架的范围。(3)日本海洋基本法的法律地位是日本的海洋宪法，具有概括性和可操作性、现实性以及前瞻性的特点。这些特点也说明了日本政府制定的新海洋政策的目的在于通过新的海洋立法来协助海上反恐力量以及维护海上交通安全。日本正在为实现国家正常化和成为政治大国的目标，而努力摆脱《和平宪法》的约束，其积极参与国际维和与海洋安全事务，包括协助美国等国家打击恐怖活动、派遣海上自卫队军舰参与打击索马里附近海域海盗等活动，以提升其国际地位。

　　3.英国的海洋立法状况

　　2008年英国发布了《英国海洋管理、保护与使用法》(以下简称《英国海洋法》)(草案)。并于2009年11月12日获得英国王室批准，简称为《英国海洋法》，标志着这一受到英国各界广泛关注的综合性海洋法律正式进入了英国海洋法体系，成为英国海洋方面一部综合型法律。

　　英国这部统括性很强的海洋法，所包含的内容极为广泛。(1)贯彻了国家对海洋管理所采取的海洋政策，在海洋管理组织规定中明确规定了其职能以及机构性质和所归属的部门；(2)在专属经济区方面与《公约》接轨；(3)将海洋规划划分为两个阶段，即第一阶段为确立管理海洋的方法以及目标，第二阶段将制定海洋规划以更好的落实海洋法；(4)对海洋许可证的审批和发放程序也有了新规范，更加便利了人们对海洋的利用；(5)在保护海洋野生动植物方面增加了一些新条款，以便更好的实现规定中的具体目标；等等这部海洋法无论从宏观还是从微观上都对海洋法的具体实施进行了详细规定，体现了海洋的重要性。

　　三、基于海权视角健全中国海洋法律体系的建议

　　我国的海洋法律体系的主要功能就是维护和发展海权，完善我国海洋法体系，也应以此为中心更新立法理念，在科学的指导思想下，构建一套具有国际性、实用性、开放性和先进性，并由宪法、海洋基本法、专门性海洋立法和地方性海洋立法组成的纵向层次较髙、横向内容丰富的海洋法体系。

　　1.制定我国的《海洋基本法》

　　健全海洋法律体系，首先要制定并健全这个体系的核心法律即海洋基本法。根据《公约》的内容，我国也逐步建立起许多与之相适应的法律法规，为我国制定《海洋基本法》奠定了基础。尽管我国海洋法制工作已经获得重大进展，初步形成我国海洋法律体系，但与日本等西方国家相比仍然落后，尤其在法理研究、对外谈判工作方面仍呈现弱势。因此需尽快推出我国的海洋基本法。《海洋基本法》的制定有利于完善现行海洋法律体系，规定一些最基本和最重要的问题，在制定其他单行法律和条例时能够找到基本的海洋立法原则。

　　2.增强法律的可操作性

　　加强海洋法制建设工作，还需填补宪法中的海洋法规范的空缺，增强法律的可操作性。应该通过《宪法》修订，在国家根本大法中增加有关海洋战略、海域物权、海洋资源开发和海洋环境保护等方面的内容。

　　3.加快单行法律立法进程

　　健全海洋法律体系，还需完善各项涉海法律，加快单行法律立法进程。海洋法律体系除海洋立法外，还包括渔业法、矿产资源法、海洋环境保护法等各项涉海法律，必须在加强海洋立法的同时，完善各项涉海法律，从而构建一个全面的海洋法律体系。

　　4.健全我国海洋综合管理体制

　　海洋管理体制改革之后，涉海决策层面有中央海权办，协调工作由国家海洋委员会负责，国家海洋局负责执行，我们应该再设立一个专门为海洋管理提供咨询、服务的研究机构，弥补综合管理部门力量的不足。例如，美国的海洋咨询机构有联合海洋委员会、海洋研究与咨询顾问专家委员会等，都为美国的海洋决策的制定提供意见和建议。同时，还应设立海洋管理办公室，专门负责监督，定期检查、考核，保证海洋管理的有效实施。

　　5.加强对《公约》的研究

　　在维护本国海洋权益的时候不可避免的要与其他国家打交道，要重视国际海洋法的研究，《公约》作为国际海洋法律体系的重要一部分，从它的制定过程来看，《公约》与国内海洋法是互动的，沿海国先是通过国内法声明自己的海洋权益，然后各国通过国际会议，协商、讨论、妥协，最终形成公约，最后各国再把《公约》的内容转化为国内法，所以要想完善我国的海洋法律制度，加强对《公约》的研究是必不可少的。