WTO《SPS协定》与我国农产品应对SPS措施对策研究

师华

　　一、现状分析

　　在世界贸易组织(WTO)法律框架下，《实施卫生与植物卫生措施协定》(《SPS协定》)和农产品贸易息息相关，由《SPS协定》所产生的“卫生与植物卫生措施”(SPS措施)成为了许多发达国家和地区普遍乐于采用的贸易保护手段。SPS措施作为一种技术性贸易措施，是《SPS协定》所界定的一个专有概念，它是指某一国家或地区出于特殊政治或经济考虑而实施的有关人类和动植物生命和健康安全的检验检疫措施。《SPS协定》的重要使命是规范SPS措施的正确使用，但是由于SPS措施与国际贸易之间具有特殊的连动影响——既相互抑制又相互促进，使得SPS措施从最初的保护人类、动物和植物的生命或健康的措施渐渐演变成为各国政府普遍倾向于采用的技术性贸易壁垒。根据目前现实情况，一方面疯牛病、口蹄疫、禽流感等动物疫病和食品安全危机自20世纪90年代起频频暴发，致使许多国家和地区纷纷采用各式各样的SPS措施以期预防和阻止上述危害的传播并减少其造成的损失。另一方面，经过数轮贸易回合谈判，关税水平不断降低，国内产业无法得到适当且有效的保护，故而，作为非关税壁垒的背离《SPS协定》的SPS措施，因其极具隐蔽性及高效性而被诸多国家采用，此类SPS措施已经成为国际农产品出口的主要技术性贸易限制措施，严重影响了农产品贸易的发展。

　　我国是农业大国，农业是国民经济的基础，农产品在我国的出口贸易中占有重要地位。商务部已将农产品贸易过程中的SPS等非关税措施列为阻碍农产品出口的最大障碍。这些贸易壁垒不仅隐蔽性强、透明度低、而且不易监督和预测，给我国的农产品对外贸易造成很大的障碍。实践证明，SPS措施已成为中国水产品贸易面临的主要障碍。“氯霉素事件”、“斑点叉尾鮰事件”和“鳗鱼事件”演绎着中国水产品的多重遭遇。肉类、茶叶出口过程中遭遇到的技术性贸易壁垒也很多，其中茶叶出口中农药残留标准至关重要。我国应该在《SPS协定》下制订相应的卫生与植物卫生措施标准，针对SPS措施的影响机制，我国政府、行业协会和企业要共同努力，将SPS措施对出口贸易的影响效应降到最小程度。

　　二、《SPS 协定》重要条款分析

　　《SPS协定》的等效条款在《SPS协定》中具有非常重要的实践意义。但是该条只是赋予成员方采取等效原则的权利，却没有规定成员方应如何行使这项权利。成员方要在实际中真正适用和承认等效或提出承认等效的申请，必须制定更为细化的、具有可操作性的规则。为此，本书在详细研究WTO卫生与植物卫生委员会在2001年通过的《关于适用第4条的决议》及其2002、2003、2004年三次修订、2004年最新一版的决议后，结合现有相关国家的案例实践进行了全面阐释，得出结论即：等效的价值取向是追求“求同存异”，是进行国际协调的方法之一，它与传统的“执行国际统一标准”的国际协调途径相比较，更能反映贸易双方在实施SPS措施时所要达到的适当保护水平，更有利于促进国际贸易的发展。

　　《SPS协定》的“适用地区”条款对于我国这样的地理与人口大国尤其具有现实意义。但是该条款对于如何区分“病虫害非疫区”和“低度流行区”并建立不同的检验检疫管理制度以及有关这方面的实体性和程序性标准或要求在WTO成员方内有不同的意见。本书通过分析卫生与植物卫生委员会和国际动物卫生组织(OIE)、《国际植物保护公约》(IPPC)等国际组织就该问题的工作协调以及我国类似的案例进行了详细的论证，并得出：“病虫害非疫区”和“低度流行区”的划分和承认体现多种价值的平衡，是成员方根据其适当保护水平之需要确定合适的贸易地区的可行办法。

　　《SPS协定》第13条对成员方政府及非政府机构实施协定做了规定，但是其规定模糊而难以操作以致“非政府机构能否实施协定”以及“SPS领域的私人标准”难以界定。为此，本书专门通过两节内容，以一定的篇幅论述了此问题并得出了结论。即：强制性的非政府机构制定、采用或实施的有关卫生或植物卫生标准、措施受《SPS协定》的直接规制，非强制性的非政府机构制定、采用或实施的有关卫生或植物卫生标准、措施受《SPS协定》间接规制。私人标准是由公司、行业、非政府间国际组织发起和制定的规范本公司和行业在特定领域内行为的自愿规范。只有当私人标准涉及的问题属于《SPS协定》的规制范围，才受《SPS协定》的约束，也才可以援引协定中的相关条款对其进行规范。

　　三、对策建议

　　面对复杂多变的SPS措施，我国农产品出口管理任务艰巨，为防范和应对这些贸易限制措施，减少和避免出口受阻现象，我们要以《SPS协定》为依据积极研究应对SPS措施的策略。根据入世承诺，我国加入WTO后逐步建立和完善了以法律法规、部门规章、技术标准等为载体的多层次、全覆盖的进出境动植物检验检疫法律规范和技术标准体系，使我国有关SPS措施的立法从形式上符合《SPS协定》的要求。尽管如此，我国的农产品出口检验检疫制度与《SPS协定》仍有一定的差距，我国需要采取相应对策改革我国的出口检验检疫制度并提出了相应的改革建议：

　　第一，协调统一立法和执法

　　首先，促使有关立法工作的协调统一。要加快立法进程，对现行的法律法规进行认真的清理，分析论证法律的实效性，避免在同一问题上有两部或两部以上的法律规范予以重复规定或提出不同管理要求的情况，借鉴发达国家的立法体例，建立与WTO规则相适应的检验检疫法律法规体系。另外，中央立法机关应加强对这类立法工作的指导和协调，全方位考虑各种情况和要求，避免部门利益对立法工作的影响，从而确保立法的公平与公正。其次，加强有关执法工作的协调统一。要充分发挥全国技术性贸易措施部际联席会议的作用。鉴于技术性贸易措施部际联席会议所涉及的部门其自身职能与工作领域都与对外贸易有联系，与技术性贸易措施有一定的关联，各部门之间要加强沟通，交流工作经验，这样可以全方位掌握国际技术性贸易措施动态，全面、及时地了解情况。

　　第二，缩小与国际标准差距

　　首先，将我国农产品中已经能够达到或者接近国际标准的部分根据农产品质量现状鉴定出来，并且优先转化与此相关的国内标准。事实上，发展中国家并非排斥所有的国际标准，因为其中很大一部分标准的要求都完全可以凭借发展中国家现有的技术水平和产品质量而达到，“只是在长期与发达国家对抗中所形成的抵制性策略及由此而生的制度惯性下，发展中国家较多地游离于国际标准体制之外运行。[1]其次，相比于静待其变，发展中国家应该积极参与相关国际标准制定，遏制发达国家主导国际标准的行为，发展中成员国应当充分认识到涉足有关国际标准制定的必要性和可能性。对发展中国家来说，在WTO体制下参与国际标准的制定不但有法律上的必要性而且有法律和制度上的可能性。我国作为世界上最大的发展中国家更应当积极参加国际组织，参与制定和谈判国际标准，与发达国家加强信息、技术的广泛交流与合作，争取在标准制定的初始就掌握一定的主动权和话语权，从而改变目前包括我国在内的广大发展中国家成员被动服从由发达国家一统国际标准的局面。

　　第三，建立科学支撑体系和风险评估机制

　　科学证据和风险评估均为《SPS协定》的核心条款。在WTO/SPS框架下，需要各成员方通过以科学为依据的评估承担可接受范围内的检验检疫风险，保证将SPS措施对贸易的不利影响降到最低限度，以促进国际贸易自由化。调整和完善农产品出口的风险预警机制，必须根据《SPS协定》，借鉴发达国家在这方面的成功经验，积极开展相关国际合作，完善我国农产品出口风险分析信息收集，提高评估能力，系统开展我国农产品出口风险预警的相关研究工作。

　　第四，积极参与和应对SPS通报评议

　　对其他成员发布的SPS通报进行评议，是WTO成员享有的一项权利。我国要及时、有效地根据SPS通报，对国外新制定或修改的有关SPS措施的法律法规及相关标准进行分析研究，重点抓住通报中对我国农产品出口可能产生负面影响的内容进行评议，提出充分的修改理由和依据，明确表达具体而有针对性的建议和意见，促使通报方延长评议期或推迟措施实施时间，并在最大范围内采纳我国的评议意见，对拟出台的措施进行修改。同时，积极参与对其他成员方的SPS通报评议，能够使我国及时掌握国际技术性贸易措施的发展动态，做到及时预警，提早应对，最大限度地减少农产品出口产品可能遭受的负面影响。

　　第五，制定上海自贸区检验检疫制度的建议

　　WTO《SPS协定》适用于所有成员方政府，按照《SPS协定》附件A的规定“卫生与植物卫生措施包括所有相关法律、法令、法规、要求和程序”，WTO成员方所有的动植物检验检疫相关的法律法规都属于该协定的调整范围。作为WTO的成员方，我国的检验检疫法律法规理应符合《SPS协定》的规定。关于新实施的上海自贸区检验检疫新政，虽然上海自贸区属于我国特殊的贸易试验区，但是，通过分析自贸区检验检疫规范性文件的制度内容、法律位阶以及与上位法的关系可得出：上海自贸区检验检疫负面清单制度虽然某些方面比国内相关制度及执行略微宽松些，但是它是符合我国国内检验检疫相关法律制度的，故而新出台的上海自贸区检验检疫负面清单制度也应符合《SPS协定》的要求，不能违背WTO《SPS协定》的精神与原则。

　　[1] 肖冰.《实施卫生与植物卫生措施协定》研究.北京：法律出版社，2004.250