国家安全视角下的大中城市少数民族进城务工人员就业融入障碍及对策建议

清华大学 王天玉

　　【要报要点】以昆明、广州恐怖袭击事件为代表的一系列暴力恐怖案件表明，境外分裂势力渗透路径正从新疆、西藏敏感区域向内地多民族聚居地和我国沿海大中城市转移，不仅意在加深民族仇恨，也意在通过蔓延社会恐慌情绪，着重制造内地城市居民与城市少数民族之间的隔阂。我国应根据境外分裂势力恐怖袭击策略、重点的变化，对我国的国家安全策略作全局调整，宜从消解恐怖主义社会生存土壤的战略高度，将少数民族进城务工群体就业融入纳入国家安全体系并作为社会管理创新的重点，在民族语言法律服务、民族流动人口集中社区能力建设、就业岗位与就业服务供给方面进行制度创新，防止城市少数民族务工群体边缘化的加剧并成为恐怖主义与分裂势力渗透的突破口。

　　清华大学王天玉在中国法学会2013年部级法学研究课题《文化建设视角下促进少数民族就业的实证调查与法律对策研究》中提出如下建议。

　　一、我国大中城市少数民族进城务工人员就业融入的主要问题以及重大隐患

　　1.聚居生活格局与融入城市主流生活的矛盾。我国大中城市少数民族以散杂居的形式主要居住在城乡结合部，与主流社会相对区隔的居住格局不利于少数民族务工人员与当地居民的交流，造成双方缺乏了解和互信，容易为恐怖极端思想的传播蔓延创造条件。由于少数民族进城务工人员普遍缺乏社会资源和融入能力的群体特点，聚居格局的形成或源于该群体为克服初到城市的陌生与不适应而自发采取的应对策略，易强化个体成员对群体的依赖，同时降低个体对城市的适应能力，导致该群体向就业同质化、交流分隔化、行动群体化和思想偏激化方向发展。相对封闭的群体结构使得其基于宗教、民族和地域形成的社会网络具有很强的排他性，明显缺乏对组织以外社会成员的信任，在外部不良因素的诱导下，易成为极端宗教思想或恐怖主义渗透和传播的土壤。3.01昆明恐怖袭击发生后更需要注意少数民族聚居群体与周边汉族群众的分化乃至排斥的趋势，体察该群体内部的情绪导向与不安全感，防止少数民族聚居社区成为城市中自我封闭的孤岛。

　　2.就业行业固化与谋求经济收入改善的矛盾。与社会融入、心理融入相比，经济融入既是前两者的前提，也是少数民族进城务工人员融入的首要目的。然而，由于语言、技能、思维方式、生活习惯等方面的限制，加之普遍的带工现象和同乡、亲缘关系为基础的家庭式经营的影响，少数民族进城务工人员的择业领域相对集中，或集中于苦、脏、累、险的建筑业或野外作业，或集中于薪酬普遍较低的服务业。例如，藏族和维族集中于餐饮业、民族特色相关产业，彝族集中于建筑业、低端服务业。长期集中就业不仅导致行业固化和人员集中，就业发展能力受限，也容易因弱势心理的抱团作用使得普通的带工剥削、劳资纠纷发酵为群体性事件或恶性事件，也可能演变为极端主义和恐怖势力渗透的主要对象。

　　3.法律意识匮乏与利益诉求表达的矛盾。少数民族进城务工群体多数缺乏与市场化相适应的就业观念的维权意识，在利益表达渠道受阻或社会救助手段匮乏的情况下，正常的利益表达或劳动纠纷极易增加不必要的误解或冲突，使得政府与少数民族务工群体进入二元对立的恶性循环状态。该群体普遍缺乏劳动法律知识，重人情关系轻权利义务、重口头协议轻劳动合同，对最低工资、工伤保险等方面的法律知识匮乏，在发生劳动纠纷时难以有效主张自己的权利，倾向于采取非常规途径解决。一旦发生劳资纠纷或其他民事争议就易于采取群体行动的策略，并带有对其他民族执法者的不信任，同时也存在由于语言文化沟通障碍导致矛盾激化的情况。在这一过程中，该群体的应激反应又会进一步在群体内部造成对外不信任的氛围，从而加剧了群体的封闭性。可见，少数民族进城务工人员法律意识淡薄与维权渠道受阻已成为影响城市民族关系与发展稳定大局的重要因素，任何处置不当都可能影响政府权威，引发带有民族因素的群体性事件，易于成为境外敌对势力向我渗透施压的口实，更为危险的是有可能被境外分裂势力或极端宗教组织所利用，煽动民族矛盾乃至演变为恐怖袭击。

　　4.年龄结构及诉求变化与城市公共服务的矛盾。国家统计局数据显示，我国农民工平均年龄呈明显上升趋势，2012年平均年龄37.3岁。结合少数民族务工群体来看，40岁以上的人员更愿意留在省内城市工作，随迁子女、配偶的人数也不断增多，对城市医疗、社会保障有更高期待;与我国人口总体的老龄化趋势相反，藏、维、蒙等少数民族因执行计划生育政策相对更富弹性，其新生代少数民族务工人员随着年龄增长，步入婚育阶段的人数比例持续上升，其诉求可能从经济改善向家庭融入转变。这种变化为我国城市承接能力提出新挑战，一方面，在户籍、医疗、教育、社会保障、公用服务等方面，若不提供支持政策，该群体可能面临“融不入、回不去”的窘境，既不利于社会长治久安，也不利于我国民族和谐局面;另一方面，鉴于少数民族进城务工群体向小中大型城市集中程度次第增强的流动态势，这也对我国的城市承载能力和城市化进城的整体布局提出了更高的要求。

　　二、引导我国少数民族进城务工人员就业融入的建议

　　1.将促进少数民族进城务工人员就业纳入我国城镇化建设的工作重点，引导城际间少数民族进城务工群体均衡流动。第一，根据我国少数民族进城务工群体的分布状况，灵活调整不同城市、劳动密集型行业吸纳少数民族工人的政策支持，避免过于集中。既要重视城市和行业之间和合理分布，也要充分将不同城市历史上形成的特定民族的社区、文化、公共设施等转化为支持少数民族务工群体积极融入当地生活的政策资源。第二，通过专门性技能培训提高少数民族进城务工人员就业能力。内地大城市的工会、妇联、团委、社保等政府部门或组织应将少数民族职业培训纳入年度工作计划，根据少数民族进城人员的择业倾向和语言特点开展有针对性的培训。第三，统筹协调全国范围内少数民族进城务工人员流出地与流入地政府的工作。流出地政府在源头上进行信息统计、法规政策教育、基础技能培训，流入地政府则在就业支持和就业服务等方面进行对接。

　　2.根据城市规模和区位设定支持政策，差异化地引导少数民族务工人员分散或集中。第一，建制镇和小城市全面放开户籍限制，吸引少数民族进城务工人员举家融入。第二，中等城市可以推广浙江、广东、湖北等地经验，试点将少数民族进城务工人员纳入医疗、教育和社会保障体系，并有序放开落户限制。第三，大型城市以完善公共服务为先导，在公共行业部门完善少数民族语言机器服务，既是适应城市形象提升的国际化趋势，也是以务实态度增强少数民族对内地大城市亲和力的必要举措。可充分借鉴美国的经验，内地大城市在主要银行取款机、地铁售票机增设使用人数较多的几种或多种少数民族语言。

　　3.全国民族聚居地以外大中城市配额招录少数民族语言法律工作人员。第一，司法、执法和民族工作部门配备专职民族语言法律人才。法院立案和审判、信访部门群众来访、司法部门法律援助等相关岗位都应配备少数民族工作人员，专司该群体法律咨询与纠纷调解，有效避免正常劳资争议或其他民事争议转化为群体性事件及其他不必要的社会成本。第二，涉及日常生活和出行的公共部门应加强少数民族语言服务。尤其在少数民族相对集中的社区或街道的银行或城市较大的医院的业务办理窗口应配备一定数量的少数民族工作人员，方便少数民族积极融入主流社会生活，提高对当地社会的认同度和对当地政府的向心力。第三，加大我国少数民族法律语言人才队伍培养力度。目前，西藏、内蒙、青海、甘肃等省份已经建立起双语法律人才培训基地，我国可以在民族类大学与综合性大学相关语言文化专业基础上，加大人才培养力度。

　　4.创新少数民族进城务工群体聚居地的社区管理。第一，转变社区管理模式。通过服务、参与型社区管理模式消解少数民族务工群体聚居区的封闭性，引导该群体走“聚居区——社区——城市”的融入道路。可充分借鉴美国经验，在大城市中的少数族裔社区管理或社区服务项目中，招募相应的少数族裔学生从事社区服务工作，作为少数民族与当地社区之间沟通的纽带。第二，优化社区服务内容。加强聚居地所在社区的能力建设，在房屋出租、治安维护、卫生防疫等基本管理之外，配备专职工作人员进行信息采集、就业服务、法律知识宣传等有针对性的措施，减少该群体初到城市的不适应和学习成本，促进其尽快融入主流城市生活。