流浪未成年人社会保障制度研究

长江大学法学院 徐前权

　　一、未成年人保护工作存在的主要问题

　　在以往未成年人保护实践中，往往把未成年人保护的关注焦点放在学校保护和司法保护方面，强调未成年人的受教育权和学校责任，以及涉及未成年人犯罪案件的特别司法程序，强调法律上的强制保护，缺乏服务性的保护。《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》，虽然规定了未成年人社会保护，但是，在实施中，常常出现家家都应管，家家都不管的尴尬局面。我国尚未建立以监护干预为核心的未成年人社会保护制度，面临生存困难、监护困境和成长障碍的未成年人，现有法律制度不能提供有效的保护。另一方面，我国对未成年人社会保护的起点，来源于对流浪未成年人的救助保护，而救助管理制度的设计，以流浪乞讨人员为对象，以机构内救助工作为中心，已经远远不能适应形势发展的需要。

　　二、课题组在试点工作中的探索

　　民政部决定2013年5月开始开展未成年人社会保护试点工作，强调坚持未成年人权益保护优先，加强理论创新、政策创新、制度创新、实践创新。课题组参与了试点城市申请工作，并以荆州市未成年人社会保护中心为实践基地，全程参与了试点工作，在以下方面作了一些探索。

　　机构内。从单纯的食宿救助职能拓展到文化教育、职业教育、心理辅导、法律援助、医疗救助。

　　机构外。加强家庭监护服务和监督，保护受伤害未成年人，开展困境未成年人救助帮扶，建立受伤害未成年人发现、报告和响应机制，建立在读未成年人辍学、失学、逃学信息通报制度，构建未成年人的社区保护网络。因监护人服刑、重病、遗弃等原因实际无人监护的未成年人，因监护人经常性忽视、家庭暴力等得不到适当监护的未成年人，因家庭贫困面临辍学和失去基本生活保障的未成年人，有流浪经历的未成年人，以及其他因被拐卖、非法雇佣等陷入困境的5类未成年人，被纳入试点保护的对象。对流浪乞讨、失学辍学、留守流动、监护缺失等各类困境未成年人及其家庭进行排查摸底，对困境未成年人进行台账式管理，为困境未成年人建立个案，并制定有针对性的帮扶计划;在排查基础上，街道、村(居)委会须联合受委托的专业社会工作机构，对困境未成年人家庭建立随访制度，并对其开展监护情况与需求评估，进行监督;对于监护失当家庭，则将进行监护干预和监护能力评估，为监护人提供家庭教育指导;对监护人不履行监护职责、侵害未成年人权益的，在进行劝诫、制止，经教育不改的，村(居)委会可支持未成年人申请法律援助，向法院起诉撤销其监护权，依法另行指定监护人;其间，未成年人将由未成年人救助保护机构进行临时监护，被撤销监护权的监护人应当依法继续负担抚养费用。依托社区服务中心、“社区青年汇”等区域性机构和组织，确定有青少年工作经验的工作人员负责未成年人社会保护事务，通过专业的人和机构来为儿童提供服务，开展儿童保护，为困境儿童提供个性化、多元化、专业化的服务，如为未成年人及其家庭提供政策咨询、临时照料、监护指导、帮扶转介等服务。促进学龄期间、适宜入学的户籍和非户籍流浪未成年人回归校园。对不属于学龄期或身心状况不宜入学的未成年人，开展形式多样、有针对性的替代教育，对16周岁以上、有务工需求的未成年人则将进行职业技能培训。

　　三、未成年人社会保护立法完善

　　(一)立法框架的设计

　　《未成年保护法》规定了未成年人社会保护机构的临时监护职能，但是《救助管理办法》没有作出相应的规定。如果作出相应的规定，诸如疑似精神病人、弱智、痴呆和流浪孕妇、流浪未成年人交通事故索赔等问题，均可得到相应解决。所以，应尽快完善未成年人社会保护立法，将机构性质、管办分离、经费保障、部门配合、人员编制、社会参与、安置基地等问题进行明确规定。另外，关于民政部门在履行社会保护管理职能时的牵头作用表现的方面也应有明确的规定，建立一个统筹协作机制。同时，明确赋予社会保护机构临时监护人地位。可以考虑同时修改《未成年保护法》和《救助管理办法》，在适当的时候将《救助管理办法》升格为《救助管理法》，并保持《未成年保护法》和《救助管理法》的协调统一。

　　(二)具体内容的规定

　　1、机构性质

　　目前，我国相关法律法规没有对救助管理机构(未成年人社会保护中心)的性质作明确规定，实际工作中一般理解为事业单位。从实际的救助保护管理工作来看，保护机构承担着救助服务职能和一定的行政管理职能。由于现行法律法规没有明确赋予机构行政管理职能，在很大程度上限制了机构工作的顺利进行。如果法律法规赋予机构管理职能的话，又将带来新的问题：管理职能与救助服务职能的如何分离，又如何监督。救助保护中管理和服务的职能未明确定性，这导致了服务和管理的分工不明确，办事效率低下等一系列问题。要明确赋予机构的临时监护人地位。

　　2、机构分设

　　目前国内地级以上城市均设立了未成年人救助保护中心，部分县级地区也成立了流浪未成年人救助保护机构，绝大部分与救助管理站实行“一套班子、两块牌子”的模式。根据《流浪未成年人救助保护中心建设标准》，辖区流动人口数量在35万以下的城市原则上不单设流浪未成年人救助保护中心，若确有需要，可与救助管理站合并建设。合并设立的好处主要表现为资源共享、节约资金，但不能很好的针对流浪未成年人的身心状况、特殊需求等方面开展救助保护工作，极容易受到成年流浪人员恶习的不良影响，从而制约了对流浪未成年人救助保护的效果。探索机构分设的问题，并通过法律予以明确。

　　3、保护网络

　　按照民政部试点工作文件的要求，高度重视未成年人社会保护工作，进一步健全完善社会保护网络，不断提高社会保护工作水平。要通过立法规定，加强未成年人监控体系建设，通过建立“未成年人信息库”，动态掌握未成年人的家庭基本情况、流浪的原因和时间、救助保护的次数、安置渠道等信息，以着力解决送返难问题，严厉打击教唆、胁迫流浪未成年人参与犯罪及操纵未成年人乞讨等违法行为。同时，发挥社会及民间组织的作用，实行家庭、社区、学校和未保中心联动，进一步完善政府主导、民政主管、部门配合、社会参与的未成年人社会保护网络。可以规定政府有关部门建立未成年人社会保护的联席会议制度，定期召开会议，明确各相关部门对未成年人保护的责任，形成密切配合机制。此外，在各地方救助机构之间也要建立全国性的信息互联网，实现及时、有效的信息沟通、工作协调和经验交流。通过法律，明确规定各部门的职能和责任。

　　4、保障制度

　　通过立法，规定财政部门要将未成年人救助保护机构经费纳入财政预算，保证及时足额拨付，对未成年人社会保护机构所需的必要资金，同级财政部门要给予支持。要合理确定救助标准，切实保障未成年人的生活、教育、安置等工作的顺利开展，具体标准由各省辖市财政、民政部门确定，报省财政、民政部门备案。要帮助未成年人社会保护机构建立健全财务管理制度，对未成年人社会保护机构经费和专项经费要单独建账，单独核算，提高资金的使用效率。从制度上解决经费保障、编制不足的问题。

　　4、队伍建设

　　为“中心”配备专职教师，负责机构内未成年人的德智体教育、心理矫治、社会工作、法律等工作。要切实为其解决诸如职称、岗位津贴等待遇问题。加强对现有职工队伍的专业培训，对各类人员实施资格准入。

　　5、社工介入

　　社工介入也需要立法明确。在保护未成年人领域开展职业社会工作，或者将社会工作制度引入该领域是国际经验，也是当今我国救助保护未成年人工作的要求。而且，许多国内机构的成功经验正是社会工作的有效性的显示。

　　6、早期干预

　　立法中应该对早期干预予以规定。在进一步加强社会保障体系建设的基础上，设立未成年人家庭津贴和现金援助制度，预防流浪。有针对性地开展宣传教育，增强全社会对流浪未成年人的救助保护意识。

　　7、监护转移

　　2014年12月18日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部联合出台《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，该意见规定了监护权转移诉讼制度，但是，没有就人民法院可以判决撤销其监护人资格情形的认定作出具体规定，没有涉及监护能力评估评估机构的设置条件、法律地位和评估报告的证据效力。应该予以完善。

　　8、安置方式

　　根据救助对象的实际，规定多种安置路径方案。或送回，或由政府集中供养，或办理户口、完成义务教育，或进行技能培训。这些事项都需要法律明确规定。

　　9、社会参与

　　着眼于经济社会发展，以增强民间组织服务社会功能为着力点，加强形成管理规范、布局合理、结构优化、功能到位、作用明显的民间组织发展格局。这是社会管理方式改革的发展趋势，理所当然的应该用法律的形式予以明确。同时，还要规定相应的宣传工作，以加快形成全社会共同关注未成年人社会保护工作的氛围。

　　10、社区作用

　　社区在对未成年人社会保护中，城乡社区(居民委员会、村民委员会) 可发挥重要作用，如预防方面，排查特殊家庭，建立档案;进行早期干预;做好回访工作，防止“二次流浪”。