高度重视社区调解在纠纷解决中的作用

杨艺红

　　根据住建部科学技术委员会和中国国际城市化发展研究中心联合发布的《中国城市化率综合报告》，2012年我国总人口为13.56亿，非农人口为4.8亿，户籍城市化率为35.33%。随着城市化进程加快，转型期社会主体价值、利益日趋多元，基于不同诉求引发的纠纷日益增多，成为社会治理亟待面对的现实问题。与此对应，截至2012年，我国已有人民调解组织82.4万个，人民调解员494万人，每年调解的各类纠纷均保持在数百万件。在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，作为人民调解的重要组成，社区调解在基层纠纷解决中的功能和作用应在社会管理机制创新层面予以高度重视。

　　一、我国社区调解制度存在的问题

　　(一)行政色彩浓重

　　目前，基层社区调解组织一般由街道办指派社区领导(往往兼任调委员会正、副主任)之后组成。管理上，基层司法行政机关负责对社区调解委员会的工作规划、人员培训、组织建设、资料统计、等级评定、表彰奖励，特别是经费拨付等工作。同时，通过提出意见和建议，指导、监督其设立过程以及人员的组成和调整。这一管理模式导致社区调解的运作“行政”色彩浓重，在主管机关视其为行政附属机构心态下，往往“布置任务、指标多，真正落实少”，“注重报表数字，轻视对实际情况把握”，而其最具自身特质的“自治性”却无法得以体现。

　　(二)人少案多凸显

　　基层社区调解委员会一般为2-5人，除去正、副主任，实际从事调解工作的为1-3人。虽然不同类型社区每年纠纷数量存在“级差”，但相对调解员，依旧凸显比例“失衡”。此外，社区调解员往往身兼数职，还要同时承担维稳、治安、征兵、户籍、社会救助、失业、计划生育、社区矫正与流动人员管理等别类工作，面对多发、易发的基层常规性纠纷，其往往不能保证足够时间和精力投入并以此促进自身调解技能的提高。加之基层社区工资待遇较低，人员聘用渠道的非规范化，在无法吸引年轻一代的“断层”现象下，结构“老龄化”和“女性化”十分普遍。

　　(三)经费保障不足

　　虽然地方政府在经费上给予一定支持，乃至政策性倾斜，经费短缺仍然是导致社区调解调处乏力，业务管理、技能培训、日常性工作难以全面、有效推进的直接原因。在调研地区，社区调解员工资均为1000元左右，且不含医疗保险、养老保险、失业保险。而现行业务经费根据制作调解案件卷宗数量拨付模式也使调解成功未入卷以及未调解成功而实际占有的工作量无法得以体现。此外，调解经费无法足额到位情况在基层社区也较为普遍。

　　(四)调解效力不够

　　根据调研数据，虽然经社区调解达成协议的履行率很高，但范围限于有档案卷宗可查或者有登记记录，并不包括因未调解成功而没有记录和没有登记或记录调解成功后未予履行的案件。加之调解协议口头多，书面少，即便达成也不具强制力，一旦权益得不到及时有效保障，当事人最终仍会选择进入诉讼。尽管《民事诉讼法》在“特别程序”一章对“确认调解协议案件”以明确规定，但实际申请数量却很低，社区调解组织在“法理型权威”和强制性缺失下，自身“合法性危机”日渐凸显。

　　(五)素质亟待提高

　　基层社区调解员自身文化素质不高、业务水平欠缺，年龄参差不齐、兼职为主专职为辅现象较为普遍。尽管各级司法行政机关定期举办业务培训，但实际效果并不理想。这一方面导致调解员调解技巧不足，方法陈旧。日常卷宗归档、受理登记、笔录撰写、回访记录、案件情况说明等管理、业务性工作缺乏必须的知识和技术支撑。另一方面，不愿意甚或不善于制作调解协议的心态和能力缺失，导致提请司法确认的调解协议常常缺乏必要要件。

　　(六)公众认知缺乏

　　在基层社区，对社区调解宣传态度差异很大。有些自身就缺乏足够关注和投入，而一些注重宣传的，方法仍以办板报、宣传栏、发放法律小册子为主，形式单一、老套，导致群众视而不见，乃至厌烦情绪，某些纠纷的解决反而寄希望于诉讼甚或信访。

　　(七)诉调对接亟待健全

　　鉴于立法现状和社区调解仍以基层党委、司法行政部门指导为主的管理体制，其与诉讼规范、有效的衔接，在范围、方式，特别是具体程序设置上亟待完善和健全。如社区纠纷一旦无法调解，在何种条件下通过规范程序和渠道与诉讼对接?什么情形下司法可以以某种方式提前介入社区纠纷进而防止不必要诉讼发生?在受理社区纠纷引发的诉讼后，司法机关如何根据案件情况，依程序将其委托给社区进行调解?等均有待在实践中进一步探索。

　　二、对完善我国社区调解制度的建议

　　(一)重塑角色定位

　　随着社会转型期各类纠纷日益增多并彰显新的变化，充分发挥社区调解解纷功能，将矛盾化解在基层，消除在萌芽，对促进国家治理体系和治理能力现代化，构建中国梦具有重大现实意义。相较其他解纷方式，社区调解突出对常规性纠纷在自愿协商基础上，于社会基础层面及时、就地解决;作为开放体系，可以基于不同动机、意愿和利益诉求在自我更新中提供最为适合的方式，成本支出少，易为公众承受;运作中体现与区域文化契合，在充分尊重纠纷当事方前提下，提高其对结果的接受度，防止常规性社会纠纷向“恶性”转化。

　　作为社会管理机制的重要组成，社区调解既体现人民调解的理念、价值、特征，又折射自身特有的功能设计，即重视来自民间和社会各种自发或组织力量，强调诉讼与非讼、法律与其他社会治理手段、国家权力与社会自治、公力救济与社会救济之间的良性互动。今后，应在社会转型期制度性存在层面，视其为社会治理的重要方式，在回归应有“自治”属性中纳入多元化纠纷解决体系，促进与司法、行政等解纷方式规范、程序性的有效衔接和共存发展。

　　(二)完善相关立法

　　社区是自我服务、自我完善，平衡可持续发展的生活区域，依托社区运作的社区调解应具有鲜明的自治性、群众性、民间性，并在人员选任、财务管理、社区教育、社区服务以及协助政府处理社会事务等方面发挥功能效用。对此，应逐步消解目前“行政化”色彩，明确社区调解的自治性，杜绝行政权、司法权对其运作的过度介入和干涉，推动其运作机制的自我塑造，特别是在《宪法》、《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》、《城市居民委员会组织法》的未来修订中明确社区调解在我国纠纷解决体系，乃至司法制度和社会管理机制中的地位，切实推进其蕴含法治与社会功能的落实。

　　(三)理顺管理体制

　　在去“行政化”理念下，首先，各级政府，特别是司法行政机关对社区调解的管理应着力于纠纷动态掌握、调解业务指导、专业技能培训以及相关经费的按时拨付;第二，除居委会主要领导由相关行政部门委派外，其他工作人员均应通过公开招聘，择优录取，实现专职调解员比例逐步提高;第三，行政权不得介入和干涉具体纠纷调解，对于难以处理的复杂、群体性纠纷，政府部门在社区提出请求后可以参与协调、处理;第四，对涉及公权力的纠纷，相关部门应负有配合义务。此外，社区调解自身也要进一步规范受案范围、调解规则和程序，在“制度化”运作中提高过程与结果的权威性、可信赖性，以申请登记、资料统计、档案管理、信息上报、定期检查、指标考评等为着力点积极塑造“自治”管理模式。

　　(四)强化经费保障

　　随着社会常规性纠纷不断增多，解纷成本也将上升，而现行社区调解经费拨付和使用机制不仅引发调解队伍不稳、人员素质不高，且影响调解员展开工作的积极性，乃至调解效果。对此，一是要切实把现有司法行政机关指导社区调解工作的公用经费、社区调解委员会工作补助、社区调解员补贴、宣传经费落实到位。加强规范管理，严格财务流程，禁止截留、挪用，确保已拨付经费管好、用好。第二，依靠政府，特别是加强与财政、人社等部门沟通，争取更多建设经费支持。第三，逐步将人民调解经费列入各级财政预算专项资金。

　　(五)提高人员素质

　　一是强化对社区调解员法律知识、业务技巧、文书制作的培训，使其有能力根据纠纷性质、难易程度和当事人具体情况，善于以法治思维和方式，借助专业和社会力量，运用现代科技手段，将法、理、情相结合，在提高法治化水平过程中实现法律效果与社会效果的统一;二是鼓励、支持、整合律师、法律援助工作者积极参与，特别是针对疑难、复杂纠纷;三是积极引导专家学者和有关部门、行业协会介入专业性、政策性较强的纠纷调处。同时，大力宣传、表彰先进典型和模范人物，并给予物质奖励。

　　(六)健全诉调对接

　　要推进社区调解与司法联动机制的创新，特别是在诉调对接方式上注重对一些基层法院成功经验的推广，如以“网格化管理”为依托，积极推进“法官进社区”，为社区调解提供业务指导，对矛盾复杂、激烈，有较强社会影响的纠纷，社区法官可以协调行政机关、行业协会、商事组织和个人协助调处;建立诉调对接中心，把社区法官不能化解的纠纷，通过预立案、繁简分流、专业调解、速裁等方式进行流转，使其成为最大的解纷平台、集散地和调度站;通过主调法官制度，着力类型化调解，提升纠纷解决的质量、效率和效果。

　　(七)强化公众认知

　　作为群众性、基础性、长期性工作，社区调解的功能与价值不应仅局限在纠纷解决中，更应通过网络、报刊、杂志、电视、广播等大众传媒以及普法教育、“法治日”等平台加以广泛宣传，使其为公众知悉，在理解中主动选择作为常规性社会纠纷的解纷方式，在维护自身权益过程中促进诉求更为理性的表达，进而推动多元化纠纷解决机制的完善和发展。