社会危险性评估机制实证研究

——以南京市建邺区人民检察院的审查逮捕实践为蓝本

南京大学 黄旭巍

　　一、问题所在

　　随着现代法治进程的推进和人权保障思想的深入，逮捕权的慎用成为共识。修改后刑诉法的颁布实施，也体现了对于逮捕必要性审查的重视。社会危险性是审查逮捕中衡量逮捕必要性的一个重要方面，修改后的刑诉法第七十九条列举了五种具有社会危险性应当逮捕的情形，对检察机关审查逮捕工作和公安机关的侦查工作起到了积极的指导和引导作用，报捕和批捕案件质量得到逐步提高。但是，由于公安机关普遍存在重犯罪证据的收集，轻逮捕必要性证据收集，并缺乏对逮捕必要性的论证和风险评估，检察机关审查逮捕必要性缺乏证据基础和支撑，在审查方式和程序上也有失全面性、客观性、公正性，致使逮捕必要性审查形同虚设。对社会危险性评估机制进行实证研究与实践探索，有利于引导公安机关承担社会危险性证明责任，有利于提高逮捕质量、降低审前羁押率，同时确保不捕的案件没有违法或重新犯罪情况、诉讼能够顺利进行，具有重要的理论意义与实践价值。

　　二、实践探索

　　在充分论证了社会危险性证明和评估机制后，南京市建邺区人民检察院与建邺公安分局沟通，于2014年3月20日会签了《关于办理逮捕案件适用“社会危险性条件”的实施意见》，将前期论证成果以《实施意见》的形式运用到司法实践中，严格按照《实施意见》规定进行社会危险性评估，深入推进，不断探索。

　　1.制定规范文件，明确条文要旨

　　一是明确了指导思想。《实施意见》开宗明义提出“体现少捕、慎捕立法宗旨，降低审前羁押率”，有力凸显刑事诉讼法第七十九条宽严相济的刑事政策，以期实现在严厉打击严重刑事犯罪，维护社会稳定的前提下，有效化解社会矛盾，最大限度地化消极因素为积极因素，减少社会对立面的司法功能。

　　二是明确了适用范围。对可能判处有期徒刑以下、十年有期徒刑以上刑罚，曾经故意犯罪或者身份不明的等情形，无需适用社会危险性条件，此外才进行社会危险性的证明和评估。

　　三是明确了主体责任。指出了公检双方责任分担原则。公安机关应当收集、调取犯罪嫌疑人具有社会危险性的证据和材料，并加以证明，规定了由公安机关承担社会危险性条件的举证责任;检察机关应当对提请批捕犯罪嫌疑人社会危险性的证据和材料进行审查、评估，界定危险性程度后作出是否批准逮捕的决定，赋予检察机关对嫌疑人具有社会危险性的监督决定权。

　　2.细化评估内容、方法和程序，突出机制可操作性

　　作为社会危险性评估机制的主要载体，《关于办理逮捕案件适用“社会危险性条件”的实施意见》细化了社会危险性评估的内容、方法和程序，将新法规定转化成为运行机制。

　　一是细化五种社会危险性情形，评估内容更贴近实际。《实施意见》将刑事诉讼法第七十九条规定的五种概括性的社会危险性分解和细化为二十余种更贴近司法实际的具体情形，如将犯罪嫌疑人是否可能实施新的犯罪细化为犯罪嫌疑人是否惯犯、多次、流窜、结伙作案，是否预谋犯罪，作案手段是否残忍，是否采取破坏方式作案等具体情形，使公安机关在搜集证据证明、检察机关在评估时更具有针对性，并易于操作。

　　二是结合量刑层次采用分档评估，评估方法更科学全面。根据对上述细化的社会危险性情形的审查，结合一般的司法认知、共识，《实施意见》将社会危险性的程度设定为高、中、低、较低四档，并结合犯罪嫌疑人可能的判处的七至十年、三至七年、三年以下有期徒刑三个量刑层次，确定逮捕标准，即对于可能判处七至十年有期徒刑的，社会危险性程度为“低”即达逮捕标准;对于可能判处三至七年有期徒刑的，社会危险性程度为“中”即达逮捕标准;对于可能判处三年以下有期徒刑的，社会危险性程度为“高”才达到逮捕标准。

　　三是设定一般和特殊评估程序，评估机制繁简得当。对于简单案件适用一般评估程序，检察机关仅需审查案件材料和听取犯罪嫌疑人及其辩护人的意见后即可做出决定;对于复杂案件适用特殊评估程序，公安机关、犯罪嫌疑人或其辩护人、被害人、犯罪嫌疑人所在单位或社区等参与人均可参加评估程序，并就犯罪嫌疑人是否具有社会危险性发表各自意见，最终由检察机关判断对犯罪嫌疑人是否采取取保候审尚不足以防止发生社会危险性。

　　3.扎实有效开展工作，突出机制对审查逮捕实践的服务性

　　社会危险性评估机制源自新刑事诉讼法实施后审查逮捕工作的新要求，当然也要服务于审查逮捕工作并在实践中接受检验。为此我们开展了以下工作：

　　一是加强与公安机关沟通协调，保障机制顺利实施。为使《实施意见》及时有效的执行，我们在意见会签后第一时间召集建邺公安分局刑警大队负责人及辖区九个派出所刑侦所长，就社会危险性评估机制的价值和意义，公安机关的工作职责，评估的内容、方法、程序等进行座谈，并要求其对提捕的犯罪嫌疑人均应依照机制对社会危险性予以证明，取得了共鸣并得到支持。

　　二是设计犯罪嫌疑人社会危险性评估表格，简化评估工作量。基层侦监工作量大、案多人少，社会危险性的评估既要认真实施，又不能过大增加负担，为此我院设计了社会危险性评估表格，一张表格中涵盖了量刑档次、社会危险性内容、种类及社会危险性程度等评估的全部内容，承办人只需要根据案件情况在表格对应项目中确认即可完成，操作简便，效率显现。

　　三是革新审查逮捕意见书内容，对接评估机制。我们在审查逮捕意见书逮捕必要性部分中增加三部分内容。一增加犯罪嫌疑人可能适用的量刑档次分析，要求案件承办人根据犯罪嫌疑人的罪行和量刑情节对犯罪嫌疑人可能适用的量刑档次进行分析并予明确;二增加社会危险性评估内容，要求案件承办人对犯罪嫌疑人是否具有社会危险性及具有的具体情形进行分析、论证，并评估社会危险性程度;三增加社会危险性评估结论，要求案件承办人根据社会危险性的评估程度，结合其可能适用的不同量刑档次，评估对犯罪嫌疑人采取取保候审是否足以防止发生社会危险性，并作出是否批准逮捕的建议。

　　4.明确双向说理制度，加强与公安机关的沟通

　　一是评估工作公开透明，公检双方相互制约。《实施意见》规定公安机关提捕时应当制作《犯罪嫌疑人具有社会危险性说明书》连同证据材料移送检察机关审查。检察机关认为对犯罪嫌疑人采取取保候审可以防止发生社会危险性的，应当在《不捕理由说明书》中向公安机关说明不采纳《犯罪嫌疑人具有社会危险性说明书》的理由。公安机关认为说明理由不成立的，可依照刑事诉讼法第九十条的规定办理，将检察机关的评估过程和结果向公安机关公开，在该项工作中接受公安机关的制约。

　　二是拓展丰富了不捕说理内涵。在社会危险性评估工作中引入双向说理，明确了检察机关在《不捕理由说明书》中说明不采纳公安机关关于嫌疑人社会危险性说明的理由，将社会危险性评估内容纳入《不捕理由说明书》，拓展了不捕说理的范围，赋予了不捕说理制度新的内涵。

　　三是增进沟通与理解，避免不必要的误解。双向说理制度建立了有效的沟通机制，公检能及时掌握彼此关于嫌疑人社会危险性的评估意见，避免了因标准、认识不统一及沟通不力造成的误解。

　　三、对策建议

　　《实施意见》会签以来，南京市建邺区人民检察院共办理审查逮捕案件24件33人，其中，因可能判处十年以上有期徒刑批捕1人，因曾经故意犯罪批捕10人，进行社会危险性评估16人，经评估，批准逮捕13人，不捕3人，因事实不清、证据不足不捕7人。通过一系列案件的处理，我们验证了《实施意见》的科学性和实用性，积累了经验，也产生了新的思考。

　　一是细化的二十几种社会危险性情形基本囊括五项社会危险性，但仍有补充的需要。如我们办理的黄某寻衅滋事案，黄某酒后滋事，殴打被害人和出警民警多人，致一人轻微伤。评估中发现黄某曾因酗酒两次损坏他人财物，民警曾三次出警处理其酒后滋事行为。根据其犯罪事实、情节，黄某可能被判处有期徒刑一年左右，如无前期劣迹，该案可不予批捕。但考虑黄某前期对社会造成的不安定因素，经综合评估，认定黄某社会危险性程度为高，遂作出批捕决定。黄某的危险性情形在现有二十几种评估选项中没有对应的项目，评估时只能将其列入“具有其他可能发生社会危险性的情形”。社会危险性评估表列出了二十几种情形，但对嫌疑人所具有的社会危险性仍未能穷尽，因此，评估项目中设立的“其他情形”的兜底条款很有必要。今后可以考虑将这种不断滋事或多次重复同类违法行为的情形列入评估项目。

　　二是严格按照《实施意见》处理案件，将社会危险性高低作为是否逮捕的标准。如潘某妨害公务案，潘某酒后随意殴打保安和民警，致一人轻微伤。潘某可能被判处约有期徒刑六个月，无前科劣迹，社会危险性程度评估为低，作出不捕决定。该案也是酒后滋事，殴打警察，以往殴打警察、致轻微伤的案件，一般予以批捕，但因潘某系偶犯，因此处理决定与黄某案不同。通过潘某与黄某两个案例的对比，可以看出嫌疑人社会危险性高低对处理决定的重要性。

　　三是评估嫌疑人社会危险性时，不应当忽略罪行危险性。如严某非法持有枪支案，严某一方与对方产生纠纷，在明知对方纠集多人准备斗殴的情况下，携带枪支到达现场，后为自救，三次鸣枪恐吓。该案中，严某系自首，到案后供述稳定，认罪态度较好，其开枪是为了迫使对方终止斗殴，事后枪支也已被扣押，社会危险性看似不高，但其罪行影响恶劣：明知可能聚众斗殴仍持枪前往现场，并在公共场所开枪，对公共安全造成破坏和威胁。考虑到其罪行危险性，严某的行为与一般的持有枪支案件存在区别，综合判断其社会危险性属“涉嫌危害公共安全犯罪”的情形，危险性高，决定批准逮捕。