我国食品安全责任强制保险制度构建研究

西北大学法学院 张炜达

　　面对“政府失灵”、“机会主义行为”盛行、“道德危机”四伏、公众怨声载道的食品安全现状，在食品安全领域引入强制保险制度无疑是一种解决食品安全问题的新思路。

　　一、现状

　　现行法律法规中并没有食品安全责任强制保险制度的规定，强制保险制度在食品安全领域并没有建立，其原因在于：

　　1.食品安全责任保险在我国发展的非常缓慢，责任保险整体在我国发展都比较落后。责任保险发展的水平是一个国家保险产业发展的水平的标杆，而我国保险产业发展还是处于比较初级的阶段，责任保险并没有成为一个比较普遍熟悉的险种。食品从业者投保需求不高，投保意识淡薄，企业为了节省成本，不愿投保，而且也不了解食品责任保险可以为其可能会产生的生产经营风险提供应对的能力。而且由于食品安全事故发生后国家对于食品企业处罚力度不大，导致其违法成本较小，进一步导致食品从业者投保食品安全责任险积极性不高，需求不够导致其发展缓慢。

　　2.消费者维权意识不够。这是因为现阶段食品安全受害者维权的成本过高，包括诉讼成本、时间成本、金钱成本等，作为受害者本来就承受了食品安全问题造成的危害，如果再背负这些维权成本，对于受害者来说是很不人性化的。另外维权后，受害者可以获得的赔偿又是比较少的，虽然有“十倍赔偿”的规定，但是由于食品本来就属于比较低价的消费品，十倍赔偿也并没有多少，但是消费者的维权成本却远高于此，这也就进一步导致了食品从业者的投保积极性不高。

　　3.我国法律对于食品安全责任保险并没有规定，缺乏相应的法律基础，无论是在《保险法》、《食品安全法》及其实施条例等法律法规中并没有食品安全责任保险的规定，但是从现代的实际经验来看，责任保险应该由国家法律规定来推行。

　　4.现在已有的食品安全责任险并不能满足食品产业发展的需要，是非常脱离现实的，不能满足其作为强制保险的要求。对于投保人要求过多，对于索赔程序繁琐，食品企业作为投保人感觉约束过多，又进一步降低了食品企业的投保需求。

　　二、域外经验

　　(一)台湾

　　在台湾，1979 年食品业“产品责任保险”就开始销售，但是投保者并不积极，且多以出口产品为主。这就如同现阶段中国大陆市场中的食品安全责任保险发展的现状一样，由于不具有强制性，食品从业者投保积极性不高，而出口至国外的产品因落地国的要求便不得不购买食品安全责任保险以符合当地市场准入条件。2008年，台湾政府为提升对食品安全的监管，立法规定食品强制投保责任险。按照台湾《食品卫生管理法》中第21条之规定：“经中央主管机关公告指定一定种类、规模之食品业者，应投保产品责任保险;其保险金额及契约内容，由中央主管机关会商有关机关后定之。”台湾行政院卫生署根据此条之规定在2007年5月2日发布《食品业者投保产品责任保险》公告。根据该法规和公告，台湾食品安全责任强制保险是针对食品安全问题对于人身的伤害来设立的，对于财产损失并不纳入强制保险的范围。而且对于保险事故赔偿有自赔额的规定，在食品事故发生之后，食品业者要先行赔付合同中的自赔额度，仍未达到赔偿要求的由保险公司负责。而且依据不同行业要求食品从业人员在不同的规定时间内完成投保，对于保费也区分不同的案例逐案商议，其保障内容不排除台湾地区全民健康保险所保障内容等等。《食品业者投保产品责任保险》公告是针对已经进入市场的食品从业者的食品安全责任强制保险的规定，并于2009 年 11 月全面完成了投保事宜，对于在此公告后新进入市场的企业，都应该严格按照公告内容及《食品卫生管理法》第21条之规定投保食品安全责任强制保险方可进入市场。

　　(二)美国

　　由于美国在产品质量诉讼中采用绝对责任原则，且美国法院对于产品质量问题经常性会判决巨额的惩罚性赔偿，导致美国食品从业者为了转移自身可能面临的赔偿风险不得不投保食品安全责任保险。在美国，包括食品安全责任的产品责任归属于州一级别的立法机关来设立，因此整个联邦并没有统一的食品责任法律。但是正是由于上文中所述的绝对责任原则及惩罚性赔偿，所以食品从业者自发投保食品安全责任险的积极性较高，各州政府只是对于进入市场的进口食品有着强制性的保险规定。但是正是因为绝对责任原则和惩罚性赔偿制度，每次食品安全责任事故发生后要赔付给受害者的赔偿金额度巨大，许多保险公司为了维持其在食品安全责任保险领域的经营，必须提高食品安全责任保险的保费，严格限制承保种类，使得该险种陷入危机。因此，近几年，美国法律界也在讨论试图改变现状，希冀解决该保险的危机，并取得了一定的效果。

　　(三)欧盟

　　欧共体在1987年出台了产品责任指令，在此之前，只有法国会按照严格责任来进行案件责任区分。而其他国家专门的食品安全责任的法律规定不可能存在。1987年产品责任指令规定了诉讼中的举证责任倒置原则，对产品责任问题采用严格责任原则，也因此，食品企业的法律风险增加，开始产生责任保险需求。同时规定投放到欧共体市场上的产品必须投保产品责任险，有必要在欧洲市场的各个部分运用统一确定责任的要求。在共同法令要求的基础上保险人有权在欧共体各地区制定自己的产品责任险模式和条款。欧盟国家并不支持惩罚性赔偿原则，而且由于欧洲的高福利制度，食品安全事故的受害者通常是通过社会保障获得赔偿，只有社会保障不足时才有食品安全责任保险的介入。因此，食品企业实际上并不会受到太大的经济损失，企业投保动力不足。“1987指令”出台后，产品责任险虽然并未出现迅猛的发展，但是保费还是有所增加的。但是我们需要注意的是，同美国、日本等国家一样，欧盟也要求进入欧盟市场的进口食品必须投保食品责任保险，在这一点上都是强制性的。

　　三、对策建议

　　(一)确立商业化的运作模式和基本保险责任规范

　　食品安全责任强制保险应采用商业化运作模式，由保险公司经营。在此种模式下，食品从业者虽然必须投保，但是选择在哪家保险公司投保、保险公司是否愿意承保等方面均有自主决定的权利，而监管部门则主要监管保险公司的偿付能力和最基本的保险责任规范。最基本的保险责任规范必须包含在合同中，且不可用其它条款来限制或者扩大责任和权力。具体的费率由保险公司与保险行业协会、食品行业协会共同调研，结合调研结果通过保险精算由保险公司自行决定。

　　(二)完善相关立法

　　在立法形式方面，可以借鉴已实行的机动车交通事故责任强制保险制度的成熟经验，制定专门的《食品安全责任强制保险条例》，与《食品安全法》、《保险法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《侵权行为法》等法律配套适用。可以借鉴我国台湾地区《食品卫生管理法》第二十一条“经主管机关公告指定一定种类、规模之食品业者，应投保产品责任保险;其保险金额及契约内容，由主管机关会商有关机关后定之”的规定，在《食品安全法》中增加强制保险条款作为食品安全责任强制保险适用的基本依据;在立法内容方面，明确投保对象、保险范围、保险金额、保险费率和法律责任。

　　(三)将食品安全责任强制保险制度与相关制度相衔接

　　建议借鉴养老保险的做法和制度经验，将政府、企业和个人三方纳入到食品安全责任强制保险缴费主体范围中，其中个人缴纳保险金主要是考虑到，一方面可以减轻政府和企业的负担，另一方面是在消费者个人合法权益受到侵害后，保险公司相应的保险金会在事故发生后的医疗等方面再多一层保障。但考虑到在食品安全事故中，消费者个人是最大的受害者，个人所缴的保险基金占总保险金的比例应是最小的。另外，消费者在作为食品安全责任强制保险参保人员时，如因食品安全事故发生诊疗费用时，可以参照社会医疗保险制度，由个人或单位先行垫付，待诊疗完结后，按照相关规定凭诊疗凭证到食品安全责任强制保险经办机构办理报销手续。

　　(四)监管部门要各司其职、各尽其责

　　保监会作为保险业监管机构，应该履行其对保险公司的监管职责。具体包括制定有关食品安全责任强制保险的规范性文件，对保险公司赔付能力进行监督，审查备案所有保险公司关于食品安全责任强制保险的保险条款和费率，对于未通过审查和经过备案即上市的产品按照相关法律进行处理等。食品安全监管机构则应对食品从业者的经营进行监督。对于保险公司的食品安全责任强制保险的保险条款和费率，应该要求保险公司在其部门备案，未备案即上市的产品，可以提请保监会对保险公司进行处罚。同时，建立黑名单制度，提醒保险公司和消费者注意高风险或者多次违规的食品从业者;保险行业协会和食品行业协会应定期进行市场调研，对于食品安全责任强制保险的费率、保额、产品条款等给出指导性意见，保险公司可以依据该意见开发自己的食品安全责任强制保险产品。

　　(五)适用区别对待原则

　　按照食品行业性质、规模确定投保对象。例如，对于食品生产加工小作坊和食品摊贩，由于其经营规模小、流动性强，强制其购买食品安全责任险难度较大;有些小企业，特别是有些老字号的食品企业，因为经营理念、经营方式等问题，营业状况和收入不是很好，但是其采用传统生产工艺，食品安全可以保证，但却因无力缴纳食品安全责任强制保险所要求的保险费而无法进入市场。对于这些食品从业者应区别对待，建议政府出资成立食品安全责任保险基金，为其在保险公司投保食品安全责任险。此类投保的保费、保额规模可以在市场调研基础上，根据其规模、数量、营业地区等数据进行确定。对于主动投保食品安全责任险的，保险公司可以在正常保费基础上予以优惠。此外，保险公司亦可专门开发面对此类食品从业者的险种，吸引其参保。除去上述应予以区别对待的情形外，其他食品从业者都应该被要求投保食品安全责任强制保险。

　　(六)明确重点，分类推进

　　一方面，鉴于大中型食品从业者生产经营行为常有示范效应，在试点过程中，可以先在这类从业者中施行，为今后全面推行积累经验。另一方面，应重点在放心早餐、校园餐饮、婴幼儿食品、保健食品、超市食品、转基因食品等领域进行试点。在具体施行中，可以借鉴我国台湾地区《食品业者投保产品责任保险》中“公告”的规定，对不同规模和不同种类的从业者规定不同的执行投保责任的期限，对执行期限到期后仍未投保责任保险的从业者限定期限，届期仍不办理的处以罚款，再次违反的撤销其登记证照。