混业经营背景下“金融防火墙”制度研究

　　一、 混业经营可能导致风险的跨行业“传染”，诱发系统性危机，对金融监管构成挑战

　　金融混业是指银行、证券公司、保险公司等金融机构在保持原有业务的基础上相互进入对方领域并提供全方位金融产品和服务的行为。美国、英国、日本等发达国家在上世纪80年代至90年代纷纷对本国金融制度进行大规模改革，废除包括分业经营在内的各种管制，促进金融自由化，肯定了混业经营模式的合法性。于是，趁着这个机会，一些原本局限于单一领域的金融机构纷纷扩张自己的版图，实现多种金融业务和产品之间的融合创新，以提升自己的竞争力。目前全球金融行业的“龙头”基本都是这些多元化金融集团和全能银行，可见混业经营在世界金融格局中占据了主导地位。在我国，改革开放以后，随着中国金融市场的开放和发展，以光大、中信、平安为代表的一部分金融集团纷纷出现。同时，受益于一些新政策的出台和法律障碍的排除，包括商业银行在内的各类金融机构陆续通过设立分公司或投资入股的方式涉足多元化经营。因此，事实上，我国金融领域中已经呈现出混业经营的现象和趋势。诚然，混业经营的模式有助于我国的金融机构迅速扩大规模，实现“做大做强”的目标，不至于在与国外金融巨头的竞争中处于下风，同时确保在金融全球化格局中占得一席之地，间接地维护国家金融主权和金融安全。但是，我们也必须注意到，混业经营的模式本身也存在着不安全的因素。

　　(1) 不同的金融行业和金融业务面临着不同的风险，而在分业经营的模式下，即便风险造成损失，也只会由对应行业的金融机构承担。但是，混业经营模式却可能导致不同类型的风险因为金融机构内部运作或关联机构之间的不公平交易而发生“传染”，结果出现“多米诺骨牌”效应。

　　(2) 混业经营模式中往往涉及银行与其他类型金融机构之间的相互渗透，而银行作为整个金融体系的中心，发挥着信用转换、流动性转换和资产转换的合同作用，与大众生活密切相关，因此，当不同金融行业的风险“传染”给银行时，可能会损害银行的安全经营，诱发挤兑风波等危及整个金融市场甚至经济体系的稳定。

　　(3) 鉴于大银行及其他重要金融机构的倒闭会给整个社会带来巨大的冲击，政府往往不得不对其进行救助。于是，金融机构可能凭借混业经营让自己的规模不断膨胀，与金融体系的联系不断加深，从而“绑架”政府在其因从事高风险交易而蒙受巨额亏损时出手援助。这有悖于市场公平和效率的基本原则，也给国家财政带来隐患。

　　因此，如何有效防范混业经营的上述风险，乃是当今各国监管者需要重点关注的议题。

　　二、 “金融防火墙”制度乃是应对混业经营风险的有效手段，但我国“金融防火墙”的制度构建目前尚存缺陷

　　从国外的经验来看，针对混业经营中存在的问题，金融监管者除了从源头上控制某一金融行业风险的形成和膨胀，还必须想办法切断这些风险向外蔓延的路径。这种风险阻隔机制正是所谓的“防火墙”制度，即用于阻隔不同金融行业风险(尤其是银行业与证券业之间)传导的机制与措施。随着金融市场的发展，该制度的内涵也在不断发生变化。特别是在2008年全球金融危机爆发之后，监管者采取措施对“防火墙”进行升级，强化了对“传染性”关联交易的过滤能力，同时在一定程度上回归分业经营的理念，将基础性的银行传统业务与高风险的投机性业务进行分离，以确保金融体系的稳定性。

　　从我国的情况来看，虽然监管部门对混业经营模式持一定的肯定态度，体现出追随国际金融发展趋势的动向，但在抑制风险的手段(即“防火墙”机制)上却存在缺陷，落后于国外的制度发展，表现为：首先，“防火墙”制度尚未形成系统性框架。原有体现在《商业银行法》《保险法》《证券法》中的强制性分业经营制度“借鉴”的是美国上世纪20年代《格拉斯-斯蒂格尔法案》的做法，从性质上来说已经无法适应当今混业经营的趋势，而针对可能导致的风险“传染”的关联交易，相应的机制往往散布于不同监管部门出台的政策文件中，没有形成细致严谨的体系，而且效力层级较低。其次，“防火墙”制度在设置和实施过程中仍有漏洞，存在内容抽象空泛、细节规定不充分以及监管部门“各自为政”等问题。再次，再次，金融机构虽在内部设有自律性规范，引入了内部控制和风险管理的手段，但是由于缺少权威部门发布的统一指引，以及容易受到自身逐利动机的侵蚀，因此风险隔绝的效果往往会被削弱。这些缺陷应当值得我们予以重视。

　　三、 完善我国“金融防火墙”制度的政策建议

　　针对我国“防火墙”制度存在的缺陷，我们建议采取以下措施对之加以完善：

　　1. 在维持目前分业经营框架的基础上，构筑完善和细化的“交易防火墙”。首先，必须承认的是，虽然在全球金融行业格局中，分业经营体制失去了“一统天下”的地位，但是这不意味着其完全失去了存在的意义。不同风险类别的金融机构理应彼此为独立的法人实体，以保证风险能够更有效地得到管理和控制。从这个意义来说，我国在发展混业经营的过程中，不必刻意地向全能银行模式靠拢，而应当继续坚持在目前的行业分工框架内，以控股公司的形式开展组织结构的创新。通过把收益风险特征差异明显的业务在法人实体层面上进行隔离，既便利于各金融机构的风险管理，也使得不同业务之间的关联往来必须在更透明、公开的环境下进行，有助于监管部门从外部设置“防火墙”机制进行管控。有鉴于此，监管部门应借鉴国外经验(如沃尔克规则)，警惕金融机构(尤其是银行)业务范围的过度扩张，禁止其直接在内部从事与自身主营业务风险不匹配的高风险业务，而将之剥离为独立的子公司进行运营。其次，若无有效的“交易防火墙”“法人防火墙”的风险隔离效果也会大打折扣。为了防止风险通过关联交易穿透“法人防火墙”，监管部门应当对目前的“防火墙”机制进行完善。具体措施包括：在立法层面推动“防火墙”机制的制度化，使之成为基础性的金融法律规则，提高其效力权威性，以引起金融机构的足够重视;对于可能严重破坏金融稳定的关联交易行为需要以强制性规范的形式加以戒绝，而不再单纯依赖于数额和比例上的限制;参考如美国《联邦储备法》的规定，完善“防火墙”机制的系统化和精细化水平，比如从“实质大于形式”的角度完善对于关联交易的界定，将更多类型的交易(比如衍生品交易)纳入“防火墙”的规制范围;各个监管部门应当协调行动，不仅确保属于自己监管职责范围的金融机构处于“防火墙”制度的约束之下，而且要避免非金融机构性质的控股母公司以及整个集团被“防火墙”所遗漏。同时，监管部门之间应多加强沟通，定期交换信息，将自己关注或忧虑的问题向其他监管者进行反映，以便采取共同措施加以应对，保证不同金融行业之间的“防火墙”的有效性。

　　2. 保证“防火墙”的运作始终处于监管部门的有效控制之下。首先，对“防火墙”实施分级化的设计和管理。换言之，监管部门应根据混业经营的金融集团的经营状况以及风险敞口，在充分评估之后，确定对其适用的“防火墙”制度的严格程度。比如在目前我国监管部门已有的评估措施基础上，进一步借鉴发达国家及国际上成熟的风险预警评级系统，参考国际惯例从整体上对金融集团及其成员机构进行分类，从而设定防火墙级别。根据金融预警指标及相应的指标权数，计算得出控股母公司和各子公司的综合得分，对于财务状况稳定、经营风险较低的公司可以适度放低防火墙的级别，而处于警示范围内的则要设定高级别防火墙。其次，监管部门应将资本充足率作为应对“防火墙”意外失灵的缓冲器，从集团整体层面上对此进行连续、动态的监管。具体来说，监管部门除了应当严格执行金融集团内各子公司所在行业的资本充足率标准，还应当规定金融集团最低资本充足率，确保整个集团具有足够的资本用于应对意料之外的损失和逆向冲击。此外，监管部门还应当建立资本充足监管预警机制，以保证在风险集中度增加的情况下向监管部门发出信号，提醒其加强对“防火墙”运作情况的关注。再次，为了防止同一笔资本在集团内部通过关联交易频繁流动而导致重复计算的现象，监管部门应遵照巴塞尔委员会、国际证监会组织与国际保险监管协会三方联合论坛发布的《资本充足文件》的附录一《衡量与异制金融企业集团相关的监管性方法》中提到的资本计算方法(即区分法、风险加总法、风险扣除法及总扣除法)对混业型金融机构及金融集团的资本充足率进行评估，并将这方面的内容体现在金融立法当中。

　　3. 规范和强化“自律防火墙”的作用。尽管外部具有强制性色彩的“防火墙”不可或缺，但一切监管规则的落实最终还是要依赖于金融机构从内部机制层面的积极配合。首先，金融机构应当从经营理念和企业文化上强调对风险管理的重视，克服“效益至上”的短视倾向，赋予风险管理部门更大的权限，并在董事会中指定专人负责相关的工作，定期对金融机构的风控体系和制度进行检查，确保其有效性。其次，尽管一些高风险的金融业务应当剥离出金融机构之外，成立独立的子公司，但是一些和主营业务结合比较紧密的业务，即便可能存在较高风险，却往往难以做到完全分离。对于这类业务，金融机构应当采取设立独立业务部门运营和核算的形式，做到风险隔离。再次，为推进金融机构在建设“自律防火墙”方面的工作，监管部门应当鼓励并指导行业协会就关联交易的审查、控制和批准制定相关的指引，确定统一的标准、程序和责任机制，使之能够真正落实到经营活动中。最后，在通过控股集团方式开展混业经营的情形中，作为集团核心的母公司，无论是否直接从事金融业务，都应该建立针对集团全方位的信息收集和汇报机制，从而能够及时了解旗下各家子公司的财务及经营风险，并能将此类信息与监管部门进行沟通，以便监管部门积极采取应对措施。