农村土地股份制改革的风险生成与防范机制

西南政法大学 刘云生教授

　　西南政法大学刘云生教授完成的中国法学会项目研究成果，在解析现行地权结构历史成因与现实缺陷基础上，以股份制为分析对象，探究农村土地股份制改革的风险生成，求索农村土地股份制改革的风险防范，以实现农村土地产权之市场化、资本化改革。

　　一、农村土地股份制改革的风险生成

　　(一)法律风险

　　农村土地股份制改革的法律风险不仅仅表现为法律与政策的冲突与调适，也涉及到诸多理论难题，更涉及到具体层面的立法、司法、执法的风险。现行各类试点在目前立法文件中难以准确定位，甚至直接与现行法律相抵触。而制度改革中的权利保障等相关问题在法律适用上自始难以解决。

　　(二)政策风险

　　农村土地股份制尚存在一些政策性风险。具体而论，表现为法律与政策之冲突可能导致合法性缺失;政策碎片化可能会影响股权的稳定性;同时，政策推进过程中的政府积极主导、倡导可能会违背农民意愿。

　　(三)经营风险

　　因为缺乏统一的法律调整，农村土地股份制改革在经营过程中尚存在融资、管理等诸多经营风险。典型的如农民土地融资抵押。依照相关规定，农民仅能以土地收益进行抵押，而不能以承包经营权设定抵押。如此必然导致金融机构畏而却步。仅就农民阶层内部而言，除去土地与自由劳动力之外，没有任何融资来源。在乡村地权严重封闭的情形下，农民阶层投融资链条无形间被截断。

　　(四)社会风险

　　农村土地股份制改革之社会风险主要表现为：当土地被集中利用，集约化经营后，高科技的引入、高效能的管理、高水平的能力需求必然导致大量社会问题。其一，自由农民失业问题；其二，失地农民安置问题；其三，入城农民生存权与发展权问题;其四，诱发乡村治理风险。

　　(五)环境生态风险

　　以农村土地股份化合作产生的城市化后果，带来了城市的文明，也带来了土地、空气、水流的高能耗、强污染;同时产业结构单一，创新速度缓慢，劳动力转换程度低，经济生态前景不容乐观。

　　二、农村土地股份制改革的风险防范机制

　　防范农村土地股份制改革中的制度风险，除坚持完善土地股份制之法权结构外，尚须其它配套性系统工程的协同建立。

　　(一)建立、健全城乡统一的社会保障体系

　　1.健全城镇住房保障体系。

　　对于目前中国农民的住房问题应当区分对待。

　　(1)已征地农民住房问题。根据《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》第20条和《物权法》的规定，对于土地被征用的农民，“除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。”

　　(2)在乡农民集中居住区建设。农地股份制改革后因土地集约化利用进行的在乡农民集中居住区建设，因农民享有无偿的宅基地使用权和相应充裕的使用面积，此类问题不大。

　　(3)撤村改居。该类住房严格意义上已经有所保障，不仅享有基于集体经济组织成员身份而获得的宅基地无偿使用权;在撤并过程中，相当多的住房已经改造升级，产权明晰。

　　(4)关于改善型住房。对此必须坚持市场化改革方向，发挥市场在资源配置中所起的决定性作用，激发市场活力。

　　(5)因土地股份制改革脱农入城的农民住房问题。该类农民虽然保有农民身份和土地承包权，但土地经营权、宅基地权、自留山、自留林等一旦实现股份化，入城农民的基本住房保障凭借有限的土地股份分红难以奏效。对于此类入城农民，政府须尽到政府责任，发挥宏观调控作用，为中低收入者提供能够满足基本需要的住房保障公共服务。

　　2.建立农村养老医疗保险机制。

　　为接替农地社会保障职能，切实保障农民利益，需要建立健全农村社会保障体系，防范农地改革中的社会风险。除了国家和地方政府根据财政状况给予适当补助外，可以尝试推进农村土地股份合作经济组织要按合同约定为成员缴纳医疗、养老保险。

　　3.农业人口城镇化与财政转移支付的同步化。

　　城镇化应以人口城镇化为核心，要有序推进农业转移人口市民化，不断提升城镇居民生活品质。为鼓励地方积极接纳转移人口，合理调整政府间收入划分，在一般性转移支付认定改变的同时，对专项转移支付认定也做出相应调整。各类与常住人口相关的公共服务，基础设施建设等专项转移支付，也要与常住人口规模挂钩。中央财政和省级财政可设立农业转移人口市民化专项补助资金，根据城市吸纳农民工落户规模，提供城市基础设施和公共服务设施建设补贴。

　　(二)构建多元化投资融资体系

　　在地方探索与实践的基础上建构多元化的农村投融资体系，课题组提出“两条路径+四大板块”解决方案。

　　1.“两条路径”。

　　(1)以土地储备基金、发展基金为基础，创建多元化投资融资体系，确保农民阶层的融资路径畅通。

　　(2)对单纯农业产业，国家应当坚持扶持、补贴政策弥补投融资体系构建之不足。此外，在农村土地有限市场化前提下开放乡村建设用地市场，有效实现农村产业投融资体系的双向良性发展。此类选择较多，如通过土地权利抵押、发行“土地债券”、筹建“土地银行”以及商业性的小额贷款公司等方式均可立体化、多层次保障乡村土地投融资走上健康发展道路。

　　2.“四大通道”。

　　根据现有国家法律、法规，地方政策与实践探索，可对农村土地投融资体系进行规整、统一，形成多元化农村金融体系。著者目力所及，即有如下四大通道：

　　(1)农村政策性金融机构，此类可以农业发展银行为代表。

　　(2)农村合作社金融机构，以类可以农村信用社为代表。

　　(3)农村商业性金融机构，此类以村镇银行、贷款公司、小额担保公司等为代表。

　　(4)农业政策性保险。将财政手段与市场机制相对接，创新政府产业扶持、补贴、救助方式，提高财政资金使用效益.分散农业风险，促进农业产业健康稳定发展和农民收入可持续增长。

　　(三)改革户籍制度 推动城乡一体化居住证制度和均等化公共服务

　　推进户籍和人口迁移体制改革。逐步建立城乡一体的居住证制度，以举家迁徙和新生代农民工为重点，以就业年限或居住年限或社保参与年限为基准，加快放开在中小城市和小城镇落户限制，逐步放宽大中城市和特大城市落户限制，引导和促进符合条件的农业转移人口在城镇落户定居。

　　推进公共服务和社会福利体系均等化。农业转移人口进城落户后，逐步实现其在子女教育、文化休闲、医疗卫生、就业服务、劳动报酬、住房租购方面与城镇居民享受同等待遇，促进基本公共服务和社会福利均等化。

　　推进户籍制度与社会保障制度改革和衔接。逐步将农村转移人口纳入社会保障体系，实现社会保险关系在不同统筹区的转移接续和不同制度间的衔接转换，提高统筹层次，逐步实现社会保障全覆盖。

　　(四)建立土地基金

　　土地基金是以土地资源为载体，为了促进土地资源的合理开发和利用或促进公共基础设施的建设，而设立的一种专门的基金。其最主要的意义在于利用基金良好的管理模式，归集不同时期的、零散的土地收益或其他资金，用于土地整理开发及基础设施建设等，使过去土地收益及投资开发的短期性、分散性及无目标性改变为可持续的、资金集中的和有明确长远目标的基金使用和投资模式，最终有利于土地资源的合理开发与利用。

　　该类基金的来源，主要可通过股份制改革过程中的公积金、公益金形式提取，待形成规模后，尚可推行社会募集、项目基金融资等市场化手段运作。

　　该类基金除用于土地整治改良外，更多的应考虑对农民社会福利的提高和乡村基础设施的改善，辅以政府公共服务、公共产品的均等化改革，最大程度缩小城乡差距比。一方面提升农村的居住质量，另一方面缓解城市的人口压力。

　　(五)建设农业保护区

　　农村土地股份制改革是保证农村土地集体所有制基本框架下的农村经济经营模式和生产方式的变革，若大面积迅速铺开会带来重大的政治与社会风险，故而应采取循序渐进、连片规划方式进行。

　　针对中国具体国情，在划定于农业生产永久区域时，尚应当注意如下两方面：

　　1.立足地区差异，实施动态管理。

　　发展按照土地规划法律规范，由国家统筹，结合各地区自然因素和社会经济因素，确定各地农业保护区标准和数额，实行区域化、动态化管理原则。

　　2.农业保护区内部和外部实行分类管理。

　　农业保护区之内严格执行统一规划和用途管制。农业保护区之外则对土地权利改造，实现土地市场化、资本化和证券化。如小产权房问题，如果其位于农业保护区之内，悖离用途管制和土地规划，则应认定为非法建筑，必须拆除并复耕;而在保护区之外则可通过缴纳土地出让金、税收以及履行其他手续等进入市场。

　　(六)建立农业保险公司，保障工商资本利益

　　工商资本“下乡”固然有其寻利动机，但基于农业产业的脆弱质性和内在风险，加上与农户、农民之利益纷争极有可能导致工商资本“血本无归”，进而遏阻工商资本“下乡”的投资动因。故而著者主张，保障工商资本的正当权益不仅需要法权层面的完善，还需要强有力的保护性制度，而农业保险公司可以缓解城市工商资本“下乡”的风险，提升其积极性和拓展力，有利于长久持续地保障农业产业的“源头活水”。

　　(七)确立科学、客观的效益评估机制

　　对时下流行的农村土地股份制改革，需建立科学、客观的效益评估机制，否则，一股风潮之后，要么流于形式，要么留下后患。在现行农村土地立法之价值缺失与制度漏洞的基础上，剖析股份制运行所带来的综合效益，诸如其对社会层面影响之突破农民身份注塑与价值歧向，在经济层面影响之破除小农经济的历史性弊端，此效益评估的结果能够较为明晰的展示制度改革的实际影响，为制度重塑与修复做出预测和参考。而在此制度重塑中，应注意的是对农村土地的用途管制，其在社会公益与个人私益中起到较为关键的作用，对股份制效益而言也是重要影响因子。著者以为，目前首先应当重视的是如下两类评估：1. 社会效益评估。2.经济效益评估。