关于完善农村集体土地所有制的建议

苏州大学王健法学院博士后 程雪阳

　　党的十八届三中全会提出，要“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”为农村集体土地所有制的改革指明了方向。

　　2014年10月和2015年2月，中央又先后通过《有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案》和《关于加大改革创新力度，加快农业现代化建设的若干意见》，要求在坚持集体土地所有制的基础之上，积极探索集体所有制的有效实现形式;在保护农民合法权益、尊重农民意愿的前提下，发展多种形式的股份合作，探索建立有中国特色社会主义的农村集体产权制度。

　　那么，具体到制度层面，如何落实中央所确定的改革目标呢?笔者认为，以下几个方面是非常重要的。

　　一、当前集体土地所有制存在的突出问题

　　（一）集体经济“政社不分”

　　农村“政社必须分开设立”是我国1980年代的农村改革的首要目标。1983年的1号文件要求，“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制;实行政社分设。”“在政社分设后，基层政权组织，依照宪法建立” 。1984年的1号文件又补充说“政社分设以后，农村经济组织应根据生产发展的需要，在群众自愿的基础上设置，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种模式。……这种组织，可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称;可以以村(大队或联队)为范围设置，也可以以生产队为单位设置。……此外，农民还可不受地区限制，自愿参加或组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织。”

　　但1984年的1号文件所要求的改革并不彻底，因为其在做出上述规定的同时，又允许“农村经济组织可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子”。此后，农村经济组织作用渐渐弱化，村民委员会则成了农民集体的代名词。比如2003年的《农村土地承包法》第12条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”;2010年修订的《村委会组织法》第8条也规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。于是“政社分设”的改革成了一个不断确认和加固的“改革烂尾楼”。

　　（二）政社分离改革停滞，导致集体成员的政治成员权和经济成员权不分

　　由于集体经济组织“政社分离”的改革没有完成， 所以集体成员的政治成员权和经济成员权也被混为一谈。

　　所谓“政治成员权”就是某个公民在某个行政村居住到一定年限，就可以参与这个村庄的政治生活，比如，参加行政村村长的选举和被选举等政治事务。这种成员权可以基于出生和居住期限而获得，也会因为迁出和死亡而灭失。

　　所谓“经济成员权”则是基于财产而形成，其不因人的出生死亡以及户籍所在地或者居住地发生变化而取得或者灭失。凡是想在某个农村居住或耕种土地的公民，其应该通过从家庭内部继承或者在市场上购买的方式获得农地或宅基地，而不能仅仅基于其出生在某个农村社区，就要求这个村给其无偿分配土地。

　　不过，由于现行的集体土地分配制度依然延续1958年以来的人民公社体制所规定的“基于迁入和出生的人口不需要给集体补交股份，迁出和死亡的人口则需要收回股份”的体制，所以导致问题重重。目前围绕大学生、去世的老人、外嫁女是否要收回承包地，新生人口或入赘的女婿是否要划分宅基地等问题的争论都是这方面的表现。

　　（三）政社不分导致基层干部容易涉贪涉腐涉黑

　　《南方周末》2014年8月7日对1992年至今全国18个省份农村黑恶势力146个判决书进行了统计分析。分析显示，在农村涉黑案件中，约有三成有村官的身影。而在涉黑村官中，有22.5%的村官是黑社会性质组织头目包装而成的，有67.5%的村官是上任以后为了控制乡村变成黑社会性质组织的头目。

　　农村干部为何会频频涉贪涉腐涉黑，而同为基层组织成员的居委会干部却相对廉洁奉公呢?其中一个很重要的原因是，城市居民自治是政治与经济相分离的，居委会只提供公共产品和公共服务，并不牵涉太多的经济活动。而农村干部却不但有管理社区的政治权力，还有“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的经济权利。而当政治权力和经济权力结合在一起时，贪污腐败、集体资产流失以及“权力的黑社会化”几乎就难以避免。

　　（四）农村宅基地继续延续无偿分配，导致诸多问题成为死结

　　农村宅基地无偿分配完全是人民公社时代的遗产，是计划经济思维带来的产物。这套制度如果不进行改革，很多问题都难以解决。首先，可供分配的宅基地越来越少。用行政审批权来继续无偿划拨，必然会带来集体成员之间的不公平，而且农民会认为这种不公平是由政府造成的;其次，入赘的女婿，在外上大学或参军的集体成员要不要无偿划拨宅基地，集体成员离婚后一户变成两户要不要多划拨一块宅基地，违反计划生育政策出生的集体成员呢?最后，如果一方面继续实行宅基地无偿划拨，另一方面又允许宅基地有偿转让，那就会带来城市居民的不满。但如果不允许宅基地有偿转让，那又如何落实”赋予农民以更多的财产权“，”保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，探索农民增加财产性收入渠道“等改革目标呢?

　　二、对策性建议

　　（一）继续推行 “ 政社分设 ” 的改革。 1980年代的“政社分设”改革非常重要，但其主要是在乡镇层面推行，现在到了必须在行政村层面继续推行这项改革的时候了。为此，要剥离行政村作为“集体土地所有者代理人”的职能，让其真正成为一个政治自治和社区服务组织，就像当下的城市社区的居委会所做的那样。具体到法律层面，就是要废除《村委会组织法》第8条关于“村民委员会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的规定。

　　政社分社改革完成以后，要按照十八届三中全会和中央的最新精神，积极探索股份合作等集体所有制的有效实现形式。

　　（二）尽快推进农村土地承包经营权的确权登记工作，并将其纳入不动产统一登记。 确权登记的第一原则应当是按照第二轮土地承包合同所确定的土地承包经营权进行。不过，如果某个地方的多数集体成员反对按照现有的承包合同进行登记，那应当允许他们按照全体集体成员三分之二以上同意的原则提出新的解决方案，这是确权登记的第二原则。

　　（三）要在确权登记的基础上，逐步建立农村宅基地的“有偿取得“制度。 十八届三中全会提出要”赋予农民以更多的财产权“，”保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，探索农民增加财产性收入渠道“。为了落实这些改革目标，对于存量农村住宅，要分类处理。对于符合土地利用规划和城乡规划的农村住宅，要抓紧确权颁证，允许这部分合法住宅在缴纳必要税费的基础上，优先进入房地产市场;对于不符合土地利用规划和城乡规划的农村住宅但没有占用基本农田的，可以给予行政处罚之后予以保留;对于占用基本农田的农村住宅，则要坚决拆除，以保护耕地。

　　对于农村新增住宅需求，则要逐步推行宅基地有偿取得制度。宅基地要进入市场，成为能够在市场上流通的财产，那就应当按照现代市场经济的要求来运行，不能再使用计划经济的手段进行无偿划拨了。

　　为此要在《土地管理法》中确立“农村宅基地实行有偿出让制度”的原则，国务院也应当及时清理自己发布的决定和国务院办公厅发布的通知，并尽快制定农村宅基地有偿出让办法。

　　（四）通过税收筹措公共支出费用。 对于农村的公共支出要通过开征土地增值税、不动产持有税等税种的办法来加以落实，从而一方面抑制可能出现的农村土地投机风潮，另一方面为农村的公共开支筹措部分资金。