新形势下应对环境群体性事件的思维创新与治理对策

浙江农林大学 陈海嵩副教授

　　浙江农林大学陈海嵩副教授主持完成的中国法学会部级研究课题成果，深入分析了当前环境群体性事件所表现出来的新特点，指出：当代中国与西方国家具有不同的国情、民情，用“维权思维”和权利话语来解释当前的环境群体性事件，会遮蔽复杂的社会事实，对政府决策造成误导，需要进行思维方式的转换与创新，在此基础上进行综合治理。

　　近年来，我国各地环境群体性事件频繁爆发，造成的社会影响日益显著。正确认识当前环境群体性事件的特征，是有效应对的前提与基础。然而，学术界和社会各界对目前我国环境群体性事件的认识，在很大程度上受到“维权思维”模式的影响，仍然停留在“企业侵害公民权益——政府放任不管——公民集体抗争”的传统认识中，在二元对立的“侵权/维权”结构中看待环境群体性事件，这在一定程度上影响了对当前环境群体性事件的理性判断与有效应对，需要进行思维方式的转换与创新，在此基础上进行综合治理。

　　一、“维权思维”无法解释环境群体性事件产生原因

　　根据“维权思维”，通常对环境群体性事件产生原因的解释是：公众权利受到污染企业的侵害，然而政府及司法部门缺乏有效处理，公众权利无法得到救济最后奋起抗争。然而，当前我国环境群体性事件的实际情况与这一解释有较大差异：

　　从企业行为上看，引起环境群体性事件的不一定是企业的污染行为。例如在2012年启东事件中，引起抗议的项目是为了解决王子造纸公司污水问题而进行的一项“环保工程”，是环保部门进行环评时所提出的要求。在该工程被宣布永久停工后，实际上造成了一个“多输”的局面。

　　从政府行为上看，政府并不必然是污染企业的“帮凶”。例如2012年宁波镇海PX事件中，当地政府的原意是“还历史欠账”，借项目扩建的机会，将老化工区附近的村庄予以搬迁，绝非为了GDP而不顾公众权益的“帮凶”，而更类似于一个“好心不被理解”的家长。

　　从公众行为看，引发环境群体性事件的动机并非单纯的“环境维权”。目前的环境群体性事件表现出强烈的“邻避”特征，是一种典型性的“邻避冲突”，即居民基于“别在我家后院(Not In My Back Yard，NIMBY)的认识而反对某项公共设施。同时，目前的环境群体性事件往往裹挟着各种利益诉求，遭到反对的建设项目实质上牵扯到房地产、征地拆迁、渔业受损等诸多复杂利益，“环保”只是以其正当性充当了各种利益诉求的集中爆发点。公众在群体事件过程中所主张的所谓“权利”，是基于权利话语强势地位而选择的一种斗争策略，不能简单的认定为“维权”。

　　从根源上分析，“维权思维”来源于西方法治传统所主导的权利话语，其强调通过公民权利的赋予和实施以对抗公权力。当代中国与西方国家具有不同的国情、民情，用权利话语来解释当代中国的环境群体性事件，必然出现“淮北为枳、淮南为橘”的困惑。认为公众基于环境权利意识觉醒而通过群体性事件“维权”，更多是权利话语的理论想象而不符合中国现实，反而会遮蔽复杂的社会事实，对政府决策造成误导。

　　二、“维权思维”不能提供应对环境群体性事件的对策

　　根据“维权思维”，解决环境群体性事件的对策在于保障公民权利得以实现，包括：推进环境信息公开、扩大公众参与力度、强化司法救济等。必须承认，信息公开、公众参与、司法救济对生态文明建设具有重要意义，需要不断加强。但是，当前环境群体性事件的复杂性已经超出了简单“维权”的范围，信息公开、公众参与、司法救济无法有效回应并应对环境群体性事件的实践需求。

　　1、在信息公开上，当前的环境群体性事件的诱因并不一定是“权利受损”，而往往是公众对不确定风险的抗拒。公众对风险的认知往往受到非理性心理因素的影响。如果一种极端性风险的信息出现(如PX项目致癌)并开始传播，无论如何解释和沟通，公众都可能“反应过度”而形成集体行动，造成“一公开就死”的困局。另外，引发抗议行为的动机非常复杂，凭借信息公开是不可能消除的。不能简单的认为信息公开迟缓、信息公开不足造成环境群体性事件。

　　2、在公众参与上，单纯从公众角度出发，强调“扩大公众参与范围、加大公众参与力度”等看似具有天然正当性的“对策”，无法回应具体的实践问题。一方面，公众参与并不必然导致理性的结果并增进公共利益。如在所有的PX事件中，强烈的“邻避”情节和对风险的群体性恐惧造成“一面倒”的社会舆论，所有和“反对PX”不同的观点都被刻意打压和选择性忽视。表面上“民意”取得了胜利，实际上却并未达成公共利益的最大化。另一方面，简单强调“扩大公众参与范围、加大公众参与力度”缺乏可操作性，反而可能造成“无人负责”的局面。

　　另外一个值得注意的现象是，公众参与的实施反而可能在某种程度上“诱发”环境群体性事件。例如在2014年4月的茂名PX事件中，茂名市政府之前所进行的宣传和解释工作并未达到预期效果，反而使市民造成疑惑和担心，并强化了不实信息的传播效果;茂名市政府召开的PX项目推介会使得参会网友有机会互相认识，这构成引发抗议活动的一个重要条件。

　　3、在司法救济上，司法权应对环境群体性事件的空间是非常有限的。目前我国的环境群体性事件并非传统的“权益受损型”集体行动，而是公众出于对可能风险的担心和恐惧，而进行的“事先预防型”集体行动，政府必须在信息不充分的情况下做出风险决策，即所谓“决策于未知之中”。针对风险决策，法院既无能力、也无优势进行全面的司法审查，不适宜直接“叫停”建设项目，这种“胜诉”就不符合公众的心理预期，反而很可能引起新的问题(如涉法上访)。从国外的相关典型案例看，法院原则上应充分尊重行政机关对风险问题的判断，司法审查的范围极为有限。由此，司法机关在此问题上能够发挥的作用很小。

　　三、有效应对环境群体性事件：从道德评价到综合评价

　　从理论上分析，“维权思维”模式具有很强的价值预设和道德预判，客观上将环境纠纷问题进行了结构固化，将企业和政府推向公众与道德的对立面，使人们下意识的在其预设的“侵权/维权”结构中理解环境纠纷。归根到底，“维权思维”模式是一种“善恶对立”的二元思维，既无法解释、也不能提供应对当前环境群体性事件的合适对策;其通过与“环境保护”、“公民维权”话语的结合，产生强大的舆论影响力和天然的正当性，极易对相关复杂社会事实进行掩盖，在“尊重民意”旗帜下形成道德绑架和话语垄断，不利于政府作出全面判断和理性应对。在这个意义上讲，破除“维权思维”模式是有效应对当前环境群体性事件的当务之急。

　　具体而言，应充分考虑各方面的相关情况，对环境群体性事件进行综合评价，基于社会现实(而不是道德预设)为政府行政决策提供指导，实现从道德评价到综合评价的转变，实现环境群体性事件的综合治理。其包含如下几个方面：

　　1、合法性评价。在“依法治国”的时代背景中，任何行为都必须首先符合法律的要求。政府和企业必须遵守环境影响评价、信息公开、公众参与等领域的法律规定，确保建设项目与行政决策具有“形式正当性”。

　　2、合理性评价。在涉及环境问题的建设项目中，相关主体在项目建设及行政决策全过程中，有必要通过各种方式，对专业性、技术性较强的问题进行深入论证和综合协调，统筹考虑各相关方利益，使建设项目与行政决策具有“实质正当性”。

　　3、民主性评价。在涉及环境问题的建设项目中，除严格履行法律法规所设定的公众参与义务外，相关主体还须通过多种形式汇集公众意见，并通过制度化的渠道予以及时反馈，在政府、专家与民众间形成理性的沟通与对话，避免出现极端化的“民意”表达，使建设项目与行政决策具备“民主正当性”。

　　需要指出的是，信息公开和公众参与在实施上，必须改变目前以“发布——接受”为主要模式的做法。实践已一再表明，单向、封闭式的信息公开和公众参与方式并不能实现制度初衷，反而很可能加剧民众对政府及专家的不信任。政府既要做一个好的发布者、组织者，也要做一个好的接受者，充分重视公众意见的反馈，引导社会舆论在理性的轨道上进行，避免非理性社会情绪的扩散，为环境群体性事件的有效预防和应对提供制度保障。