我国海域使用权制度完善研究

毛亚敏

　　随着我国大力发展海洋经济战略目标的确定和实施，作为海洋经济发展载体的海洋资源的价值日益凸显，近年来，我国利用海洋资源的海洋经济有了长足的发展。在海洋经济成为我国经济新起点的背景下，我国海域使用管理出现了许多新情况新问题，其中相当一部分问题必须通过完善立法来解决，因此，完善我国海域使用权法律制度显得十分迫切。

　　一、我国海域使用管理立法存在的主要问题

　　一是规定尚不完善，实际操作难度较大

　　1、《海域使用管理法》对一些法律问题规定比较原则，不够明确。(1)未对“海陆”实际界线划分作明确规定，造成不同行政部门管辖上的冲突，对有些项目是否应当纳入到《海域使用管理法》的管辖范围存在一些争议。(2)没有明确海域使用权登记机关以及海域使用权登记的效力。《海域使用管理法》第十九条规定地方政府批准用海的，由地方政府登记发证，该规定不够明确，可操作性较差，实践中通常是政府批准后，由海洋行政主管部门登记发证。(3)海域使用权转换为土地使用权的条件和程序规定不明确。《海域使用管理法》第三十二条关于海域使用权转换为土地使用权的程序过于简单，实际操作难度较大，导致沿海各省市已经完成的围填海项目无法完成海域使用权与土地使用权的转换。(4)没有明确海域使用权准予续期时是否缴纳海域使用金以及以什么标准缴纳的问题，续展期限也未作规定。

　　2、《海域使用管理法》对一些法律问题未作规定。(1)海域使用权出让制度不完善，如海域使用权出让方式不周全，没有限制审批出让海域使用权的范围，出让程序不完善，导致海域使用权采用行政出让方式即审批出让的范围过宽；(2)《海域使用管理法》对海河界线的划分未作任何规定，自从《海域使用管理法》实施以来，一些沿海省市一直存在海河交界的河口区划的管辖冲突问题。各地做法各不相同，有的要求海洋行政管理部门与水利、交通等相关部门协商解决河海的划分问题，有的要求由省人民政府另行规定河(江)海界线的划定方法。多数沿海省份至今没有解决河海界线的划分问题，因此，迫切需要《海域使用管理法》对河海分界问题作出原则规定，以指导各地解决问题。

　　3、《海域使用管理法》对一些法律问题的规定不尽合理。(1)层级监管体制不顺，容易导致监管缺位，如《海域使用管理法》设置的海域管理权限层级较高，而且实行按层级审核登记制度，而没有实行属地登记原则，不仅增加了海域使用权人的申请成本，而且地方海洋行政管理部门由于对项目审批情况不了解，事实上难以监管，甚至因为不了解情况导致重复确权；《海域使用管理法》设置的海域管理权限层级较高，增加了海域使用权人的申请成本。(2)违法用海处罚规定不合理。如《海域使用管理法》第四十二条规定按违法用海的面积以及应缴纳的海域使用金的5至15倍处以罚款，按照这一规定可能导致天文数字的罚款，实际上难以执行。而对于无法确定违法用海面积的违法行为或者免缴海域使用金项目的违法用海行为则可能因罚款无法计算而难以处罚。规定违法用海必须恢复海域原状，但有些用海项目特别是围填海项目，要恢复原状既不可能也不现实，从而造成处罚决定难以真正执行。

　　二是《海域使用管理法》内容与立法统一性方面存在的问题

　　1、《海域使用管理法》与同位法的冲突。(1)与《物权法》的冲突。《海域使用管理法》第十九条规定：“海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书;地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”第二十条规定：“海域使用权除依照本法第十九条规定的方式取得外，也可以通过招标或者拍卖的方式取得。招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门制订，报有审批权的人民政府批准后组织实施。海洋行政主管部门制订招标或者拍卖方案，应当征求同级有关部门的意见。招标或者拍卖工作完成后，依法向中标人或者买受人颁发海域使用权证书。中标人或者买受人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”此条规定有两个问题，一是没有明确登记的效力;二是与《物权法》第十四条规定相冲突，因为《物权法》第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”(2)与《渔业法》的冲突。根据《渔业法》(2013修正)第十一条规定，单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。而《海域使用管理法》规定的海域用途包括养殖、采矿等，也就是说以养殖为目的用海必须依照《海域使用管理法》的规定取得海域使用权证。因此，《渔业法》所规定的渔业权与《海域使用管理法》规定的海域使用权存在管理区域的重叠和规范对象的重叠，两者存在如何协调的问题。

　　2、个别地方性法规与《海域使用管理法》存在冲突，导致多头监管、重复收费等问题。如：(1)《上海市滩涂管理条例》、《浙江省滩涂围垦管理条例》在立法宗旨、指导思想以及具体制度设计上均与上位法《海域使用管理法》存在很大的冲突。

　　三是法规体系不完善，缺乏配套的法规规章制度。(1)无论是国家层面，还是地方立法层面均没有制定海域使用权流转管理法规规章。由于现行立法缺乏海域使用权流转程序规定以及缺乏配套制度，导致海域使用权二级市场发育迟缓。(2)一些养殖用海被调整为工业用海，必然涉及到对相应海域的提前收回并由此带来失海渔民面临转产和择业问题，而海域征收的补偿机制和政府扶持失海失涂渔农民的社会保障机制还没有真正建立起来。(3)无论是海域使用金标准的确定，还是海域使用权的出让、转让、出租、抵押、征收补偿，都涉及到海域使用权价值评估问题，而海域使用权价值评估资质管理制度尚未建立。目前海域使用权价值评估工作在评估方法上只能参照房地产和土地资产的评估方法，这势必影响到海域使用权价值评估的科学性和合理性。(4)目前我国围海造地立法十分薄弱，主要依靠一些规范性文件，而规范性文件效力过低，内容过于分散，不容易操作执行，对于众多的围填海工程难以起到规范约束的作用，相关实践工作事实上仍处于无法可依的状态。

　　二、完善我国海域使用管理立法的对策建议

　　1、对《海域使用管理法》的内容进行必要的补充和完善。(1)关于海陆分界线，针对现行立法存在的空缺，提出应明确以高潮海岸线作为海域与陆地的分界线，明确潮间带滩涂应划归海域;关于河口分界线，应该由各沿海省市通过行政方式划定。(2)对海域使用权进行了类型化研究，提出在对海域使用权共性问题进行规定的前提下，也要针对各种海域使用权的特殊性作出规定，特别是基于围填海造地海域使用权的特殊性，对围填海造地海域使用权的调整，需要单独立法解决。(3)关于海域使用权的出让，应改变目前以行政方式出让为主的现象，对海域使用权的行政出让范围与民事出让范围作出明确的划分，将海域使用权申请审批的范围限于公益性用海，对于工业、商业、娱乐、旅游等经营性项目用海应当通过招标、拍卖、挂牌方式取得海域使用权。(4)关于海域使用权流转，提出《海域使用管理法》应该对海域使用权流转形式作出统一规定，即海域使用权可以依法转让、出租、抵押、继承、出资，明确海域使用权流转必须签订海域使用权流转合同。为明确权利义务关系，海域使用权流转合同应采用书面形式，并经原审批机关批准。(5)关于海域使用权登记。应解决《海域使用管理法》级别管辖与《物权法》属地管辖的冲突，提出应该修改《海域使用管理法》第十九条的规定，对海域使用权的登记采用属地原则。海域使用权作为一种用益物权，其生效时间应遵循《物权法》的规定较为妥当。另外，《海域使用管理法》应该明确，海域使用权的继承从被继承人死亡开始，以便与我国《继承法》规定遗产继承从被继承人死亡时开始相协调。

　　2、制定出台相关配套单行法规和规章。(1)制定《海域使用权流转条例》，对海域使用权流转的方式、程序、出让人与受让人的权利义务关系及其民事责任等做出必要的规定，为海域使用管理市场化运作提供法制保障。(2)制定《海域使用权征收补偿办法》，对公共利益的范围，海域使用权征收的主体与补偿主体、补偿方式与补偿项目及标准、补偿程序等作出明确规定，以保障海域使用权被征收者的合法权益，防止公权力对海域使用权的侵害。(3)制定《海域使用权价值评估办法》，对海域使用权评估因素、评估机构、评估资质等方面作出统一规定，作为海域使用权出让、流转、抵押、征收补偿的配套制度。(4)建立失海渔民社会保障制度。海洋属于国家所有，海域确权后，失海渔民一般得不到经济补偿，成为影响沿海地方社会稳定的因素之一。建议在开发利用海洋的同时，兼顾渔民的合法权益，可考虑在征收的海域使用金中，按一定比例切出一块，专项用于解决传统渔民在渔业权受损后的生产生活出路或社会保障问题，确保渔区社会稳定。(5)制定《海域围填管理法》作为规范我国围海造地活动的专门法规。《海域围填管理法》对围填海计划指标管理制度、建设项目用海预审制度、海洋工程建设项目环境影响评估制度、围填海海域使用论证制度和听证制度、围填海海域使用审批制度、项目竣工验收制度、环境影响后评介制度、海域使用权证与土地使用权证转换制度作出规定，以规范我国围海造地行为。