我国矿产资源有偿利用中的生态补偿制度存在的问题及对策

《矿产资源有偿利用和生态补偿机制对策研究》课题组

　　一、我国矿产资源有偿利用中的生态补偿制度存在的问题

　　我国矿产资源有偿利用中的生态补偿实践始于1983年。1986年以来，国家颁布了一系列政策法规，使矿产资源受到了法律的保护。这些政策法规的制定实施为矿产资源生态补偿的实践提供了制度保障，推动了矿产资源生态补偿的开展。但必须看到，我国目前矿产资源有偿利用中的生态补偿制度仍存在诸多不足之处。这主要表现在：

　　(一)制度规范方面：矿产资源有偿利用中的生态补偿法律供给不足。目前，我国还没有生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。具体表现在以下几个方面：1、矿产资源有偿利用中的生态补偿的主体不明确；2、矿产资源有偿利用中的生态补偿的对象不明确；3、矿产资源有偿利用中的生态补偿没有统一标准；4、矿产资源有偿利用中的生态补偿的资金没有保证，管理监督不到位。

　　(二)内容方面：现行矿产资源税费名不副实。我国矿产资源相关立法中已规定了若干具有矿产资源有偿利用中的生态补偿性质的税费制度，以筹集所需资金。但是，现行具有生态补偿内容的税费却仅反映出自然资源的经济价值属性，普遍没有表现出生态系统的功能价值的关注。以矿山环境恢复保证金制度为例，存在不少有待完善的地方，具体表现为：1、名称不统一；2、征收的标准不同，主要考虑矿山的规模、采深系数、开采年限、开采方法、对环境的影响等因素来确定，但各地方确定的因素各不相同；3、适用范围不一；4、征收对象不明确；5、缴存方式、管理差异悬殊；6、部分内容与其他税费重复；7、基本没有保证金执行的配套制度。

　　(三)监管体制方面：条块分割，难以形成工作合力。我国有关环境资源行政管理机构却采取按资源要素分工的部门管理模式，各部门职责权限的空间配置存在重复，资源与环境的二分化管理模式更是加剧了资源部门与环境部门之间的冲突，环境主管机关的统一管理与资源部门之间的分别管理事实上很难统一起来，由此更加强化了部门利益。各行政主管部门往往从自身的职能和权限出发，从维护部门利益的角度进行相应的政策设计，并以国家有关法律法规的形式加以固化，而且政策割裂，不能形成一个复合的整体，无法满足维护整个生态环境系统生态环境服务功能的需求，政策冲突时有发生。这在一定程度上容易导致管理目标不一致，影响了矿山生态环境恢复治理工作的顺利推进，导致矿山生态环境恢复治理工作无法保证。

　　(四)补偿操作方面：资金来源单一，多元化补偿方式尚未形成。1、补偿资金筹措手段有限，来源单一；2、补偿方式主要为货币补助，多元化补偿方式尚未形成。

　　二、我国矿产资源有偿利用中的生态补偿制度的完善

　　《]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“加快资源税改革，推动环境保护费改税。坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。”根据上述要求和工作思路，结合我国开展矿产资源有偿利用中的生态补偿机制的探索，为推进环境友好型和资源节约型社会构建，我国矿产资源有偿利用中的生态补偿制度应从以下几个方面加以完善：

　　(一)进行矿产资源有偿利用中的生态补偿立法，构建健全的矿产资源有偿利用中的生态补偿制度规范体系。制度的有效实施高度依赖于专门化和体系化的立法，专门化和体系化的立法模式应当成为我国矿产资源有偿利用中的生态补偿立法的选择。建立生态补偿机制必须解决的三个基本问题是：补偿的主体与客体——谁补偿谁的问题、补偿金额(标准)——补偿多少的问题、补偿方式——怎样补偿的问题。故，矿产资源有偿利用中的生态补偿立法必须围绕这三个问题展开。

　　1、立法原则。结合我国实际，我国矿产资源有偿利用中的生态补偿立法应遵循以下原则：(1)可持续发展原则；(2)“新账”、“旧账”分治原则；(3)政府主导、市场调节、社会参与原则；(4)因地制宜、分区补偿原则；(5)“谁受益，谁补偿”原则；(6)污染者负担与集体分担并用原则。

　　2、补偿主体。矿产资源开发利用过程可能产生的生态环境问题或者负外部性可以分为如下三类：一类是矿产资源开发利用所直接造成并且能够由矿产资源开发利用主体治理或者解决的生态环境要素的污染和破坏等；第二类是矿产资源开发利用主体造成的且无法由其自身进行治理或者解决的区域性的生态环境问题；第三类是由于生态环境污染或者破坏引发的对矿山周边居民生产生活造成的负面影响和损失。第一类生态环境问题属于典型的生态环境污染和破坏问题，完全可以通过传统的典型的生态环境污染治理政策进行解决，通过“污染者付费”原则使开发利用主体自行将外部性内部化；第二类生态环境问题则是破坏了当地生态环境服务功能的提供能力，开发利用主体无法通过自身的努力解决，需要对当地的生态环境服务功能的产权代理人——当地政府进行补偿；第三类负外部性问题是对周边居民生产生活造成的负面影响和损失，应由开发利用主体进行补偿。

　　3、补偿客体。建立矿产资源有偿利用中的生态补偿机制的目的，既不是为了对受损害的资源拥有者支付经济补偿，又不是向一个群体征收费用来支付给另外一个群体，而是为了保护和治理生态资源与环境，因此，矿产资源有偿利用中的生态补偿的客体应该是遭到破坏的矿山生态环境。

　　4、补偿范围。为了有效实现公众和政府获得矿产资源有偿利用中的生态补偿的权利，矿产资源有偿利用中的生态补偿的范围应包括：(1)基于生态功能受损的补偿；(2)基于发展机会丧失的补偿。

　　5、补偿的标准及其确定方式。它主要包括：(1)矿产资源有偿利用中的生态补偿的标准；(2)矿产资源有偿利用中的生态补偿标准的确定方式。

　　6、矿产资源有偿利用中的生态补偿的方式。基于市场失灵、政府失灵是导致矿产资源开发利用生态环境问题的两个基本原因，且为了增强生态补偿的针对性和有效性，矿产资源有偿利用中的生态补偿应该建立政府、地方区域和行业多层次的补偿系统，实行政府主导、市场推进的多样化补偿方式。

　　(二)扩宽资金来源，建立多元的矿产资源有偿利用中的生态补偿资金筹集机制。补偿的资金来源有政府补偿和市场补偿等形式。

　　1、政府补偿。它包括：(1)矿区(矿业城市)生态补偿转移支付制度；(2)完善现行资源税制度；(3)完善矿产资源补偿费制度；(4)政府补贴；(5)开征环境税。

　　2、市场补偿。它包括：(1)环境产权交易；(2)矿产资源有偿利用中的生态风险基金制度；(3)矿山生态环境治理恢复保证金制度；(4)生态环境责任商业保险赔偿金。

　　3、生态补偿基金或者生态彩票。生态补偿基金的来源由政府和非政府机构筹措，用于重要生态区的生态环境恢复和生态环境维持，目前我国主要是依靠政府财政拨款成立专门的生态补偿基金。将来可以考虑逐步构建以政府财政为主，社会捐助、市场运作为辅的矿产资源开发利用生态补偿基金来源。另外，可以考虑发动环境保护的受益者自愿捐赠或者发行生态彩票等方式，吸引民间组织或者个人对生态建设的投入，筹集一定的环保资金。

　　4、国外贷款。国际组织机构越来越重视环境保护问题，尤其是很多具有全球意义的生态保护，受到世界的关注。因此，可以考虑借助诸如世界银行、亚洲开发银行等国际机构提供的贷款资金，这些银行将把环境保护项目作为贷款直接投资优先考虑的重点。

　　5、建立社会资金和外资参与机制。目前我国存在大量的社会闲置资本，应逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿投融资机制，按照“谁投资、谁受益”地原则，支持鼓励社会资金投向生态建设和环境保护。

　　(三)实行土地复垦备用金制度，建立矿产资源有偿利用中的生态补偿的有效约束机制。充实现有的“开采许可证”制度，明确规定开采申请者必须提交开采对矿区生态环境的影响评价和矿区生态环境修复的规划，并将缴纳土地复垦备用金和制定切实可行的复垦计划书作为取得采矿许可证的先决条件。

　　(四)加强监管，建立矿产资源有偿利用中的生态补偿实施评价机制。通过生态补偿实施评价制度，可以清楚地发现导致生态补偿效率低下的原因，从而有针对性的予以改进，提高生态补偿的效率和质量；同时，可以监督生态补偿资金的使用情况和生态补偿政策的落实情况。矿产资源有偿利用中的生态补偿实施评价制度的内容主要包括：1、评价依据；2、评价内容；3、评价结果。

　　(五)做好安置工作，建立生态移民的长效工作机制。矿区生态移民安置状况直接影响矿产资源有偿利用中的生态补偿制度的成效，国家应加大生态移民资金投入，各地区各部门应做好协调工作，按照民族习惯、生活习性及工作经验妥善规划，着力解决生态移民的生活来源问题，提高生态移民的生存能力。